Rapport 2023 sur l'état de droit : état des lieux et recommandations...

Temps de lecture: 18 min |8 juillet 2023 à 11:10

Commission Européenne

La Commission a publié ce 4 juillet 2023 son quatrième rapport annuel sur l'état de droit, qui prend le pouls de la situation de l'état de droit dans chaque État membre. Des progrès ont été réalisés en ce qui concerne 65 % des recommandations, mais des mesures supplémentaires sont nécessaires ..

En quelques mots

Bien que des préoccupations relatives à l'état de droit subsistent dans certains États membres de l'UE, le rapport est devenu un moteur essentiel de changement et de réformes positives. En fait, 65 % des recommandations de l'année dernière ont été mises en œuvre, totalement ou partiellement. Cela montre que des efforts importants sont déployés actuellement dans les États membres pour donner suite aux recommandations de l'an dernier. Étant donné que les réformes visant à améliorer le cadre en matière d'état de droit prennent du temps, cela reflète une évolution significative sur un an seulement. Dans le même temps, des préoccupations d'ordre systémique subsistent dans certains États membres.

Le rapport publié aujourd'hui se compose d'une communication présentant la situation dans l'ensemble de l'UE et de 27 chapitres par pays examinant les évolutions significatives intervenues dans chaque État membre depuis juillet 2022. Il contient une évaluation des recommandations de l'an dernier et, de nouveau, des recommandations spécifiques à l'intention des États membres.

Le rapport porte sur quatre piliers: les systèmes de justice nationaux, les cadres de lutte contre la corruption, le pluralisme des médias et d'autres questions institutionnelles en lien avec l'équilibre des pouvoirs.

Contexte

L'état de droit est essentiel pour tous les citoyens et toutes les entreprises de l'UE: il est une condition préalable au respect d'autres valeurs, il garantit la protection des droits fondamentaux conformément à un ensemble de valeurs démocratiques clés, il permet l'application du droit de l'Union et il favorise un environnement économique propice aux investissements. Il fait partie intégrante de l'identité même de l'Union européenne.

Le rapport annuel sur l'état de droit est le fruit d'un dialogue étroit avec les autorités nationales et les parties prenantes et porte sur tous les États membres, la même méthode objective et transparente étant utilisée et les mêmes aspects étant examinés pour chaque pays. L'évaluation qualitative réalisée par la Commission se concentre sur les évolutions importantes intervenues depuis l'adoption du troisième rapport annuel sur l'état de droit en juillet 2022, tout en restant proportionnée à ces évolutions.

Le rapport est au cœur du cycle annuel relatif à l'état de droit. Ce cycle annuel est préventif: il sert à promouvoir l'état de droit et vise à prévenir l'apparition ou l'aggravation de problèmes. Il est distinct des autres éléments de la panoplie d'outils de l'UE en matière d'état de droit et vient compléter, mais sans les remplacer, les mécanismes prévus par le traité qui permettent à l'UE de résoudre des problèmes plus sérieux liés à l'état de droit dans les États membres. Parmi ces outils figurent les procédures d'infraction et la procédure visant à protéger les valeurs fondatrices de l'Union prévue à l'article 7 du traité sur l'Union européenne.

La quatrième édition du rapport s'inscrit dans le prolongement de la mesure importante prise dans le rapport de l'an dernier, qui contenait pour la première fois des recommandations spécifiques adressées à tous les États membres. L'analyse comprend également une évaluation qualitative des progrès réalisés par les États membres dans la mise en œuvre des recommandations de 2022, tenant compte du contexte général dans les États membres. En fonction des progrès accomplis pour les différentes sous-parties de chaque recommandation, la Commission a dans chaque cas conclu son évaluation en utilisant les catégories suivantes pour suivre l'évolution: aucun progrès, certains progrès, progrès significatifs et mise en œuvre intégrale.

Les recommandations de 2023 se situent dans le prolongement de celles de l'année dernière, lorsqu'il n'y a pas eu de mise en œuvre ou que la mise en œuvre a été partielle, ou abordent de nouveaux problèmes. Elles ont été élaborées sur la base de l'évaluation effectuée dans les chapitres par pays et du dialogue avec les États membres, ainsi que dans le plein respect du principe d'égalité de traitement. Lors de l'élaboration des recommandations, la Commission a veillé attentivement à ce qu'elles restent ciblées et ancrées dans les normes européennes et a tenu compte des systèmes juridiques nationaux. En outre, la cohérence et les synergies avec d'autres processus, tels que le Semestre européen, le mécanisme de conditionnalité budgétaire et la facilité pour la reprise et la résilience, sont garanties. Les éditions futures du rapport sur l'état de droit continueront d'examiner les suites données aux recommandations. Les recommandations doivent être lues conjointement avec les évaluations effectuées dans les chapitres par pays, qui examinent des problèmes particuliers et dont le but est d'aider les États membres à agir pour y remédier.

Les problèmes recensés dans les précédents rapports sur l'état de droit ont inspiré plusieurs initiatives récentes de l'UE au cours de l'année écoulée, dont la proposition de législation européenne sur la liberté des médias et le train de mesures anticorruption.

Principales conclusions et recommandations

> Réformes de la justice

Les réformes de la justice sont restées en bonne place parmi les priorités politiques au cours de l'année écoulée, de nombreux États membres ayant donné suite aux recommandations de 2022 et mis en œuvre les réformes convenues dans le cadre de la FRR.

De nombreux États membres ont encore fait avancer ou ont fait aboutir d'importantes réformes visant à renforcer l'indépendance de la justice, par exemple dans le cadre d'efforts législatifs destinés à accroître l'indépendance et l'efficacité des conseils de la justice, en améliorant les procédures de nomination des juges et le fonctionnement de leurs plus hautes juridictions, ou préparent des mesures tendant à renforcer l'autonomie des parquets.

Certains ont également introduit des mesures destinées à améliorer l'efficience et la qualité de la justice et à faciliter l'accès à celle-ci. Des États membres ont encore investi dans leurs systèmes de justice, même si, dans certains, la rémunération des juges et des procureurs est préoccupante et a compliqué le recrutement de personnel judiciaire qualifié. Dans le même temps, des préoccupations d'ordre structurel persistent dans quelques États membres en matière d'indépendance de la justice.

En ce qui concerne les recommandations en matière de justice pour 2023, elles abordent des questions telles que la nécessité de garanties dans les procédures de nomination des juges, la composition des conseils de la justice, l'autonomie du ministère public ou la nécessité de fournir des ressources adéquates au pouvoir judiciaire, y compris les salaires des juges et des procureurs.

> Cadres de lutte contre la corruption

La corruption reste un sujet de préoccupation majeur tant pour les citoyens que pour les entreprises de l'UE. L'Eurobaromètre spécial de 2023 sur les attitudes des citoyens vis-à-vis de la corruption dans l'UE montre, par exemple, qu'une majorité croissante de citoyens (70 %) et d'entreprises (65 %), selon l'Eurobaromètre Flash sur les attitudes des entreprises vis-à-vis de la corruption dans l'UE, estiment que la corruption est répandue dans leur pays. Les Européens sont de plus en plus sceptiques quant aux efforts nationaux de lutte contre la corruption, environ 67 % d'entre eux estimant que les affaires de corruption à haut niveau ne font pas l'objet de poursuites suffisantes.

Un certain nombre d'États membres ont pris des mesures, conformément aux recommandations du rapport 2022 sur l'état de droit en matière de lutte contre la corruption. Plusieurs États membres ont fait avancer leurs réformes du droit pénal afin de renforcer la lutte contre la corruption. Tandis que certains États membres ont continué de consolider leur bilan en matière d'enquêtes, de poursuites et de sanctions concernant la corruption à haut niveau, d'autres ont pris des mesures pour accroître les capacités des autorités chargées des poursuites dans le domaine de la lutte contre la corruption au moyen de ressources supplémentaires et d'une spécialisation.

Sur le plan préventif, plusieurs États membres ont mis à jour leurs stratégies et plans d'action existants en matière de lutte contre la corruption ou sont en train de les réviser. D'autres ont pris des mesures pour renforcer leurs cadres en matière d'intégrité, tels que les codes de conduite ou les règles relatives au lobbying. Les recommandations formulées cette année ont trait au renforcement des cadres préventifs, tels que ceux régissant les règles en matière de lobbying et de conflits d'intérêts, ainsi qu'à la garantie de l'efficacité des enquêtes et des poursuites concernant les affaires de corruption.

Les agents publics sont soumis à des obligations de déclaration de patrimoine et d'intérêts dans la majorité des États membres, mais ces obligations varient en ce qui concerne la portée, la transparence et l'accessibilité des informations communiquées, ainsi que sur le plan du niveau et de l'efficacité de la vérification et de l'exécution. Dans certains États membres, les enquêtes et les poursuites concernant des affaires de corruption sont longues et un bilan solide fait toujours défaut, en particulier dans les affaires de haut niveau. Afin de garantir une action plus cohérente et plus efficace face à la corruption dans l'ensemble de l'Union, la Commission a proposé en mai 2023 une nouvelle législation au niveau de l'UE en matière de corruption.

> Liberté et pluralisme des médias

Plusieurs États membres ont adopté ou renforcé ou examinent actuellement des mesures visant à améliorer la sécurité et les conditions de travail des journalistes, en s'appuyant également sur des initiatives récentes de la Commission telles que la recommandation concernant la protection, la sécurité et le renforcement des moyens d'action des journalistes et la recommandation sur la protection des journalistes et des défenseurs des droits de l'homme qui participent au débat public contre les procédures judiciaires manifestement infondées ou abusives. Depuis le dernier rapport, certains États membres ont adopté une législation augmentant la transparence de la propriété des médias et renforcé les dispositions destinées à améliorer l'indépendance ou à étendre le mandat de leurs autorités de régulation des médias.

Diverses inquiétudes subsistent en ce qui concerne le manque de transparence dans la répartition de la publicité d'État, les conflits d'intérêts et l'accès aux documents publics: il s'agit là de quelques-unes des questions importantes mises en évidence dans le rapport qui nécessitent une attention particulière. Si certains États membres ont engagé des réformes pour renforcer l'indépendance de leurs radiodiffuseurs de service public, dans plusieurs autres, aucune mesure n'a été prise concernant les problèmes dans ce domaine.

Les conclusions du rapport relatives à la liberté des médias s'appuient sur diverses sources, dont l'instrument de surveillance du pluralisme des médias (Media Pluralism Monitor – MPM 2023), la plateforme du Conseil de l'Europe pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes, ainsi que la plateforme Mapping Media Freedom.

La Commission a une nouvelle fois émis un certain nombre de recommandations concernant, entre autres, la répartition transparente et équitable de la publicité d'État, la gouvernance indépendante des médias de service public et les mesures visant à améliorer la sécurité des journalistes, ainsi que le droit d'accès aux documents publics. En septembre 2022, la Commission a proposé la législation sur la liberté des médias, à présent en cours de négociation, afin d'établir des garanties au niveau de l'UE pour protéger le pluralisme des médias et l'indépendance éditoriale.

> Équilibre des pouvoirs entre les institutions

Les États membres ont continué d'améliorer la qualité de leurs processus législatifs et d'associer les parties prenantes à ces processus – une tendance observée dans les précédents rapports sur l'état de droit. Les cours constitutionnelles continuent de jouer un rôle essentiel dans le système d'équilibre des pouvoirs et ont également pris des décisions importantes concernant l'organisation des systèmes de justice nationaux. Les institutions nationales de défense des droits de l'homme, les médiateurs et d'autres autorités indépendantes ont vu leur statut encore renforcé dans certains États membres. Dans la majorité des États membres, il existe un environnement propice et favorable à la société civile, et certains d'entre eux prennent des mesures en vue de soutenir cette dernière davantage encore.

Toutefois, il n'existe toujours pas de cadre formel relatif à la consultation des parties prenantes dans certains États membres, ou il n'est pas suffisamment appliqué dans la pratique, et les organisations de la société civile et les défenseurs des droits de l'homme continuent de faire face à des difficultés telles que des problèmes de financement et des restrictions de leur espace de fonctionnement. Des préoccupations ont été exprimées dans plusieurs États membres en ce qui concerne la poursuite du recours aux pouvoirs d'urgence.

Le rapport comprend de nouveau des informations sur l'exécution par les États membres des arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme. Il s'attarde également une nouvelle fois sur les réactions de l'équilibre des pouvoirs des États membres à l'utilisation de logiciels espions.

Pour résoudre certaines de ces difficultés, la Commission a réitéré des recommandations auxquelles il n'avait pas été donné suite, ou partiellement seulement, et a formulé des recommandations supplémentaires lorsque cela se justifiait, concernant, par exemple, la participation effective des parties prenantes au processus législatif, la création et le fonctionnement d'institutions nationales accréditées de défense des droits de l'homme et la mise en place d'un cadre de fonctionnement ouvert pour la société civile.

Situation de la Belgique

> "ABSTRACT – BELGIUM
The independence of the judiciary is expected to increase further with the transfer of budgetary
management powers from the executive to the judiciary planned for 2024. Following criticism by
the High Council for Justice, the Government is now reflecting on revisions to the proposal to introduce regular security checks conducted by the National Security Agency on all judges, which would
otherwise raise concerns. Concerning budgetary and staff shortages in the justice system despite
important investments and initiatives, structural resource deficiencies persist. New binding directives
prohibit the recording of meetings between lawyers and clients, safeguarding lawyer-client confidentiality. A number of steps have been taken to significantly increase the level of digitalisation of the
justice system by 2026, notably by allowing for the electronic submission of documents. A persistent
lack of data on court proceedings still hampers progress on the efficiency of justice, with efforts ongoing to map judicial backlogs.
Elements relating to anti-corruption are included in various relevant strategies and action plans. The
Central Office for the Repression of Corruption and prosecution services continue to tackle high-level
corruption cases, despite overall limited resources. Specific measures are being taken to address corruption linked to organised crime groups and drugs trafficking, which is seen as a growing phenomenon. The investigation and prosecution of foreign bribery cases remain difficult. On integrity policy,
the overall Code of Conduct for federal public office holders is to be extended to all members of ministerial private offices, and a code of conduct for Ministers was put in place, which includes guidance
on conflicts of interest, revolving doors and gifts and benefits. However, important gaps remain in the
integrity policy for Ministers and their private offices as well as for members of Parliament, in areas
such as revolving doors as well as rules on gifts and benefits, with overall awareness of the concept
of conflicts of interest being low. Shortcomings also exist regarding asset declarations. There is still
no cohesive integrity policy within the police forces, although several integrity initiatives are ongoing.
No concrete steps were taken on the reform of lobbying legislation. New whistleblowing legislation
was adopted covering the private and public sector to different degrees.
Media freedom and pluralism continue to be ensured by a robust legal framework providing for independent media regulators and public service broadcasters. However, the response time and appeal
procedures regarding the public access to documents still have to be improved. The safety of journalists remains an issue, particularly online, and measures are being taken to improve it. In Flanders
the initiative PersVeilig was launched, with safety training for journalists, ad-hoc legal and non-legal
assistance, and a possibility to report attacks.
The judicial scrutiny of COVID-19 pandemic legislation has continued after the end of the state of
epidemic emergency in March 2022. The Federal Human Rights Institute has continued to play an
active role during its second year of activity, while the establishment of a separate Flemish Human
Rights Institute requires close cooperation between the two governance levels. Non-compliance of
the Federal Government with court judgments and orders imposing periodic penalty payments, raises concerns. Some concerns have been raised regarding the civil society landscape"

> Recommandations

Overall, concerning the recommendations in the 2022 Rule of Law Report, Belgium has made:
• Some further progress on measures to provide adequate human and financial resources for the justice system as a whole, taking into account European standards on resources for the justice system.
• Significant progress on strengthening the integrity framework as regards the extension of the existing Code of Conduct to cover all members of ministerial private offices; some progress on rules
on gifts and benefits for members of Parliament and Government; and some progress on rules on
revolving doors for Government and their private offices.
• No progress on completing the legislative reform on lobbying, including a transparency register and
a legislative footprint, covering both members of Parliament and Government.
• Some progress on strengthening the framework for access to official documents, in particular by
improving request and appeal processes, taking into account European standards on access to official documents.
On this basis, and considering other developments that took place in the period of reference, it is
recommended to Belgium to:
• Further continue efforts made to provide adequate human and financial resources for the justice
system as a whole, taking into account European standards on resources for the justice system.
• Strengthen the integrity framework, including by adopting rules on gifts and benefits for members of
Parliament and by strengthening rules on revolving doors for Government and their private offices.
• Complete the legislative reform on lobbying, establishing a framework including a transparency
register and a legislative footprint, covering both members of Parliament and Government.
• Continue efforts to strengthen the framework for access to official documents, in particular by improving request and appeal processes, taking into account European standards on access to official
documents.

Prochaines étapes

La Commission invite à présent le Parlement européen et le Conseil à poursuivre les débats généraux ainsi que ceux par pays, sur la base de ce rapport, ainsi que des recommandations afin d'en examiner plus avant la mise en œuvre concrète. Elle appelle également les parlements nationaux, la société civile et les autres parties prenantes et acteurs clés à poursuivre le dialogue sur l'état de droit à l'échelon national, ainsi qu'au niveau européen, en y faisant participer les citoyens davantage. Enfin, la Commission invite les États membres à s'attaquer efficacement aux problèmes recensés dans le rapport et se tient prête à les aider dans leurs efforts pour poursuivre la mise en œuvre des recommandations.