Is een fiscale hervorming wel mogelijk zonder staatshervorming?

België zit op de Europese strafbank van de begroting. Hervormingen zijn dus cruciaal en dringend. Ook een fiscale hervorming is absoluut noodzakelijk.

Maar hoe langer ik erover nadenk, hoe meer ik mij vragen begin te stellen of een fiscale hervorming wel mogelijk is, zonder een fundamenteel debat over de basisprincipes van ons fiscaal systeem en over de verdeling van de fiscale bevoegdheden in dit land.

De Europese Commissie plaatste ons land samen met onder meer Frankrijk en Italië op het Europese strafbankje omdat ons begrotingstekort vorig jaar is opgelopen tot 4,4% van het BBP, terwijl dat volgens de nieuwe Europese begrotingsregels maximaal 3% van het BBP mag zijn. Bovendien is er ook de hoge schuldgraad. Eind vorig jaar bedroeg die 105,2% van het BBP, terwijl dit maximaal 60% mag zijn. De budgettaire toestand van ons land is dus zorgwekkend en dat impliceert dat de volgende regering een zware budgettaire oefening te wachten staat.

Het spreekt voor zich dat een fiscale hervorming een cruciaal onderdeel zal vormen van de te nemen herstelmaatregelen. De vorige Vivaldi-regering heeft daartoe reeds een aanzet gedaan met de Blauwdruk voor een Fiscale Hervorming van Minister van Financiën Vincent Van Peteghem. En het moet worden gezegd, dat is een verdienstelijk en evenwichtig plan, met heel wat interessante pistes.

Hoe langer ik erover nadenk, hoe meer ik mij vragen begin te stellen of een fiscale hervorming wel mogelijk is, zonder een fundamenteel debat over de basisprincipes van ons fiscaal systeem en over de verdeling van de fiscale bevoegdheden in dit land.

Dit basisdebat is belangrijk omdat we in dit land geen traditie hebben van fundamentele fiscale hervormingen. De twee laatste belangrijke fiscale hervormingen werden gerealiseerd in 1919 en in 1962. Fiscale hervormingen zijn dus zeldzaam in ons land, zodat een nieuwe fiscale hervorming futureproof moet zijn en dat vereist weldoordachte en fundamentele beslissingen over de fiscale basisprincipes en de verdeling van de fiscale bevoegdheden.

Wat de fiscale basisprincipes betreft moeten we ons onder andere de vraag stellen of het basisprincipe uit 1919, met name dat de sterkste schouders de zwaarste lasten moeten dragen – hetgeen tot uiting komt in de progressieve belastingschijven in de personenbelasting – naar de toekomst toe stand moet houden. Wie meer inkomsten heeft, komt in een hogere belastingschijf terecht en zal dus gemiddeld een hogere belasting ondergaan, dan wie minder inkomsten heeft. Dit principe lijkt evident, maar dat is het niet. In de huidige fiscaliteit worden arbeidsinkomsten wel progressief belast. De meeste vermogensinkomsten echter, zoals interesten en dividenden, worden aan vaste tarieven en dus niet progressief belast. De vraag is dus of dit anders moet.

Ook moeten we ons de vraag stellen naar het (para)fiscaal belang van arbeid. Het is immers arbeid die de motor is van de verzorgingsstaat en voor de belangrijkste brandstof zorgt. De vraag is of het verstandig is om dit ook naar de toekomst toe zo te houden en of de (para)fiscale druk niet evenwichtiger moet worden verdeeld? Zo stelt Statbel, het statistisch bureau van de federale overheid, dat in 2023 tegenover elke 67-plusser er 3,6 personen stonden in de beroepsactieve bevolkingscategorie tussen 18 en 66 jaar. In 2070 zullen dat slechts 2,4 personen zijn. Dat is een ernstig probleem die de financiering van de verzorgingsstaat ondermijnt. De discussie met betrekking tot (para)fiscaal belang van arbeid moet ook in dit perspectief worden gezien.

Maar naast een debat over deze basisprincipes vereist een fundamentele fiscale hervorming dat er ook wordt nagedacht over de verdeling van de fiscale bevoegdheden over de verschillende beleidsniveau’s. Dit is vooral een denkoefening over fiscaal pragmatisme en de efficiëntie van het fiscaal systeem. En op dat vlak zijn er wel degelijk een aantal problemen, die terug te brengen zijn tot de Bijzondere Financieringswet. Deze wet, die de financiering van de gewesten en gemeenschappen regelt, regelt ook de fiscale bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en de gewesten.

Deze wet voorziet vooreerst in een toewijzing van 12 in origine federale belastingen aan de gewesten. Het gaat hier onder meer om de erfbelasting, de registratierechten op de verkoop van onroerende goederen, de schenkbelasting, de verkeersbelasting en de belasting op de inverkeerstelling. Wat deze belastingen betreft, hebben de gewesten een relatief beperkte bevoegdheid in die zin dat ze enkel bevoegd zijn om de aanslagvoet, de heffingsgrondslag en de vrijstellingen van deze belastingen te regelen. De belastbare materie zelf, daarover hebben de gewesten geen bevoegdheid. Dit betekent concreet, wat bijvoorbeeld de erfbelasting betreft, dat de gewesten deze belasting niet kunnen afschaffen, dit blijft de bevoegdheid van de federale overheid. En wat de verkeersbelasting en de belasting op de inverkeerstelling betreft, voorziet de Bijzondere Financieringswet specifiek wat leasingvoertuigen aangaat, dat een wijziging van de regelgeving afhankelijk is van een akkoord tussen alle gewesten. Ook voorziet de Bijzondere Financieringswet dat de gewesten, bij het regelen van deze 12 belastingen, elkaar niet deloyaal mogen beconcurreren. Dit zijn allemaal bevestigingen van het feit dat de gewesten terzake geen volheid van bevoegdheid hebben en dus beperkt zijn in hun fiscaal beleid en dat is verre van ideaal.

Maar het grootste probleem ligt allicht bij de personenbelasting en de vennootschapsbelasting.

Sinds de zesde staatshervorming hebben drie beleidsniveau’s een impact op de personenbelasting. Deze belasting blijft in essentie een federale belasting, maar zowel de gewesten als de gemeenten hebben de bevoegdheid om een aanvullende belasting op de federale personenbelasting te heffen. De gewesten kunnen wel geen aanvullende belasting heffen op vermogensinkomsten zoals interesten en dividenden en meerwaarden op aandelen, zo bepaalt de Bijzondere Financieringswet. Dit hypothekeert een fiscale hervorming en beperkt de beleidsvrijheid van zowel het federale niveau als de van de onderliggende besturen. Dit kan makkelijk worden aangetoond aan de hand van het hervormingsplan van Minister Van Peteghem.

In het plan was voorzien om de belastingdruk op arbeid te verlagen en te verschuiven naar vermogen en consumptie. Op federaal vlak is een dergelijke verschuiving van belastingdruk ( tax shift ) budgettair neutraal. Maar een tax shift op federaal niveau zorgt wel voor problemen op het gewestelijke en het lokale niveau. Indien de belastingdruk op arbeid wordt verlaagd, dan doet dit de opbrengst van de personenbelasting krimpen, waardoor ook de basis waarop de gewesten en de gemeenten een aanvullende belasting kunnen heffen kleiner wordt. Indien de gewesten en de gemeenten met hun aanvullende belasting op de personenbelasting een zelfde niveau aan inkomsten willen behouden als voor de tax shift, dan moeten zij hun belastingdruk verhogen om hun fiscale inkomsten op peil te houden. Dit kan er zelfs voor zorgen dat er tussen de beleidsniveau’s een contraproductief perverse fiscale effecten ontstaan, waarbij de verlaging van de belastingdruk op arbeid op het federale niveau wordt gecompenseerd door hogere belastingen op het gewestelijke en het gemeentelijke niveau.

En wat de vennootschapsbelasting betreft, hebben de gewesten zelfs geen enkele bevoegdheid. Nochtans is dit ook cruciaal voor het voeren van een economisch beleid en in het bijzonder voor het aantrekken van buitenlandse investeringen.

Bovenstaande voorbeelden tonen aan dat de huidige staatsstructuur, met in het bijzonder de verdeling van de fiscale bevoegdheden, een efficiënt fiscaal hervormingsbeleid in de weg staat. Fundamenteel fiscaal hervormen zonder een staatshervorming lijkt mij dan ook weinig verstandig.

Gouverner, c’est prévoir.