Conclave budgétaire fédéral: une catastrophe financière pour les villes et communes, les zones de police et les zones de secours?

Au cours du premier semestre de cette année, l’Union des Villes et Communes de Wallonie a eu plusieurs fois l’occasion de sensibiliser le Gouvernement fédéral, lors de réunions ou par courrier des trois Unions des Villes et Communes, notamment celui du 4 mars, aux principales inquiétudes et constats plus qu’alarmants auxquels sont confrontées les villes et communes, en matière de sécurité locale, et plus largement dans les dossiers de compétence fédérale.

A l’heure d’écrire les présentes lignes, les points, que l’UVCW soumettait précédemment, restent évidemment d’une actualité brûlante, mais l’explosion généralisée de l’inflation est venue entretemps exacerber de manière inouïe les difficultés déjà graves vécues par les autorités locales et zonales depuis plusieurs années.

Le Gouvernement vient d’entamer un très difficile exercice budgétaire, la situation financière du pays est des plus préoccupantes, la société tout entière est préoccupée. Quant aux autorités communales et zonales, elles sont hélas contraintes, elles aussi, de tirer la sonnette d’alarme: 2022 va s’achever dans une grande confusion au niveau de la sécurité au niveau local, et si les autorités fédérales ne réagissent pas, 2023 sera catastrophique pour la grande majorité des communes et des zones du pays.

Voici les principaux dossiers qui focalisent les plus grandes craintes de l’UVCW :

1. L’inflation des prix et l’indexation des salaires des effectifs de sécurité, et l’insuffisance, voire l’absence, d’indexation des dotations fédérales pour y faire face

Dans le contexte d’inflation que nous connaissons actuellement, les dépenses de personnel sont directement impactées par l’indexation automatique des salaires. Les salaires de la fonction publique locale sont indexés de 2 % deux mois après que l’indice-pivot soit dépassé. Les dépassements de l’indice-pivot auront conduit, rien que pour l’année 2022, à cinq indexations des salaires de la fonction publique, à savoir en février, avril, juin, septembre et décembre (Bureau du Plan). Ces cinq indexations s’élèveront à une augmentation totale de 10,4 % des salaires de la fonction publique entre janvier 2022 et janvier 2023. Et la situation ne risque pas de s’améliorer de sitôt. Le Bureau du Plan, dans ses prévisions de septembre, anticipe également des indexations en février, avril et septembre 2023, portant à 17,2 % l’augmentation des salaires de la fonction publique en seulement deux ans, hors indexations barémiques.

Concernant les zones de police, rappelons que leurs dépenses se composent avant tout de dépenses de personnel, ces dernières représentant 88 % de leurs dépenses ordinaires. Il va sans dire que les budgets de ces zones sont touchés de plein fouet par la quintuple hausse des salaires prévue pour 2022.

Il en va de même pour les zones de secours, dont les dépenses se composent également avant tout de dépenses de personnel (80 % de leurs dépenses ordinaires). Tout comme pour les zones de police, leur budget se retrouve très fortement impacté par la quintuple hausse des salaires attendue en 2022.

Pour les zones de police, face à ce constat alarmant, l’indexation annoncée des dotations fédérales ne constitue qu’une bien maigre consolation. En effet, en séance de Commission de l’Intérieur de la Chambre de fin mai dernier, il a été fait état d’une « bonne nouvelle » : les dotations fédérales aux zones de police allaient augmenter de 8% cette année.

Les syndicats ont été les premiers à réagir, disant que cela allait permettre aux communes de payer les augmentations barémiques négociées au début de l’année. Après vérification, il est hélas apparu que, loin de constituer une mesure politique d’aide aux zones de police, l’augmentation en question (64 millions d’euros) n’est en réalité que l’application pure et simple de la loi police intégrée de 1998, qui prévoit un mécanisme d’indexation automatique des dotations fédérales.

Or, cette année 2022 (sans compter 2021 et 2023), en raison de l’inflation galopante, ce ne sont pas moins de quatre indexations salariales qui sont confirmées, ce qui signifie des augmentations de dépenses zonales bien supérieures encore aux 8 % d’indexation évoqués.

En effet, l’indexation des dotations fédérales ne couvre évidemment pas l’ensemble de l’augmentation des dépenses de personnel de la zone, puisque ces dotations ne représentent, au mieux, que 50% (et parfois seulement 30%) du budget zonal.

Enfin, cerise sur le gâteau, cette indexation de 8 % ne sera, semble-t-il, versée aux zones qu’avec la dernière mensualité de l’année, comme la législation policière le prévoit. En d’autres termes, il est interdit aux zones de police d’effectuer, avant décembre 2022, la moindre modification budgétaire qui intégrerait cette augmentation de 8 %.

Et pour les zones de secours, cette intervention fédérale, déjà insuffisante en matière de polices locales, s’avère totalement inexistante, puisque l’on constate que la législation organique de 2007 a en effet purement et simplement oublié de prévoir le moindre mécanisme d’indexation pour les dotations fédérales aux zones de secours.

Cette absence totale de prise en charge fédérale de l’inflation au niveau des coûts de zones de secours vient donc peser de tout son poids sur une situation déjà très instable budgétairement, et cela, en raison de l’absence, à ce jour, de tout calcul officiel au niveau fédéral des surcoûts liés à la réforme incendie. A ce jour, et depuis mi-juillet dernier seulement, nous ne disposons toujours que de la fixation par voie d’arrêté royal, du ratio de dépenses 2008 entre le Fédéral et les communes, pour le financement des zones. Or, en soi, ce ratio ne permet toujours pas de calculer lesdits surcoûts, et, a fortiori, ne permet pas de les rembourser (avec l’arriéré depuis 2009) aux communes pour leur trop-payé en matière de sécurité civile.

2. Un grand plan pour le refinancement de la police intégrée d’ici 2024 ?

Devant les parlementaires de la Commission de l’Intérieur, il a été annoncé mi-juin le dépôt, d’un « grand plan de refinancement de la police intégrée », en évoquant un chiffre de près de 250 millions d’euros débloqués d’ici la fin de la législature. Ici encore, il s’agit d’un effet d’annonce particulièrement trompeur :

- d’une part, sur le fond, ce montant, annoncé à 243 millions d’euros, ne constitue que le reliquat 2022-2024 d’un budget total de 310 millions, prévu pour l’ensemble de la période 2021 – 2024, qui se décompose en réalité comme suit : une augmentation initiale de 50 millions d’euros en 2021, puis 20 millions supplémentaires par an jusqu’en 2024 ;

- d’autre part, à la lecture d’un communiqué de presse, il apparaît que ces augmentations annuelles (finalement assez modestes) vont surtout bénéficier à la police fédérale, notamment pour les fonctions de police judiciaire spécialisées, pour l’ICT et pour des véhicules de la police fédérale.

Les zones de police ne sont en réalité que très peu concernées. Seule figure dans le plan la promesse d’engagement de 1.200 nouveaux policiers locaux par an, ce qui ne concerne principalement que le remplacement des départs naturels par la prise en charge de la formation des aspirants, et aucunement de leur traitement pendant la durée de leur carrière.

3. Des moyens en plus pour financer les accords sectoriels 2018 et 2021 ?

- Quant à l’accord sectoriel de 2018

Le contenu de l’accord sectoriel de 2018 a été élaboré au sein d’un groupe de travail auquel les Unions des Villes n’ont pas été conviées. Les Unions n’ont en effet été associées au dossier qu’en fin de parcours, une fois que le Ministre Jambon et les organisations syndicales avaient déjà trouvé un accord. Outre le rôle qui a été donné aux trois associations, l’UVCW a dénoncé l’absence de moyens fédéraux pour financer les mesures prévues par l’accord sectoriel alors qu’il allait engendrer des dépenses non négligeables pour les zones de police : jusqu’à 40 millions d’euros, en 2023, avec l’octroi des titres-repas (23 millions, en 2022, avec l’octroi des titres-repas seulement pour les mois de novembre et de décembre).

En 2021, le Fédéral a dégagé une enveloppe de 4.5 millions d’euros, à titre de dotation fédérale relative aux coûts engendrés par la mise en oeuvre de l’accord sectoriel. Il est donc aisé de calculer que la majeure partie des coûts est financée par les zones de police et donc par les communes.

- Quant à l’accord sectoriel de 2021

Pour ce volet, nous parlons toujours d’un projet. Le Fédéral a bien conclu un accord intermédiaire avec le SLFP et le SNPS, à la fin du mois de janvier, mais il est conditionné à la poursuite des négociations sur le volet qualitatif de l’accord. Les partenaires ont convenu qu’il n’y a d’accord sur rien tant qu’il n’y a pas d’accord sur tout.

Concrètement, le volet quantitatif de l’accord porte sur une revalorisation à hauteur de 121 millions d’euros pour la police intégrée (dont 91 millions pour la police locale), sur la NAPAP (maintien du régime, coût de 50 millions, dont 40 pour la police locale), sur le télétravail et l’instauration d’une indemnité ad hoc (30 millions d’euros, dont 22,5 millions pour la police locale) et sur une seconde phase de négociation dès janvier 2024 avec les pouvoirs locaux.

Le Fédéral a dit plaider pour une prise en charge fédérale de la facture des zones de police, au moins pour les 91 millions de revalorisation. Mais rien n’a encore été obtenu, pas même les 30 millions de revalorisation pour la police fédérale. Le débat semble reporté aux travaux de confection du budget 2023, soit maintenant.

Un budget a été débloqué pour le financement des NAPAP au cours de l’année 2021. Lors des négociations, le Directeur du SAT Intérieur a annoncé qu’on allait tenter de chercher un financement complémentaire pour les NAPAP.

Bref, à ce stade, beaucoup d’annonces, peu de concrétisation, mais surtout énormément de risques pour les zones de police et les communes. Il est, en effet, question de 153.5 millions d’euros par an, mais surtout, il a été promis aux organisations syndicales de rouvrir les négociations, en 2024, avec une participation financière des pouvoirs locaux.

L’UVCW a dit et répété que les zones de police et les communes n’ont pas l’argent pour financer le projet d’accord sectoriel 2021 et que rien n’indique, qu’à politique inchangée, il y aurait une marge pour négocier en 2024. Il est dès lors fondamental qu’il soit obtenu du Gouvernement fédéral le financement de ce qui a été négocié avec les organisations syndicales, pour l’ensemble de la police intégrée. Faute de quoi, l’UVCW plaide, purement et simplement, pour que ce qui a été négocié ne soit pas concrétisé. Après tout, un protocole d’accord n’a aucune valeur juridique et il semble que renoncer à ce que l’on ne peut s’offrir est une mesure de saine gestion.

4. Les conséquences financières du préaccord négocié par la Ministre De Sutter

Outre les deux accords sectoriels précités, les zones de police et les zones de secours seront concernées par certaines mesures contenues dans le préaccord négocié par la Ministre de la Fonction publique. En effet, tant le statut pécuniaire de la police que celui des pompiers prévoient que les policiers et les pompiers bénéficient de la même allocation de fin d’année que celle octroyée aux agents fédéraux. Or il semblerait que le préaccord négocié par la Ministre de la Fonction publique rehausse le montant de l’allocation de fin d’année des fonctionnaires fédéraux.

Dès lors, si ce préaccord venait à être confirmé et appliqué, les zones de police et les zones de secours devraient octroyer la même augmentation à leur personnel. Cela fait des années que l’UVCW réclame la déliaison des statuts des policiers et des pompiers de celui des fonctionnaires fédéraux, afin d’éviter que les zones ne doivent payer pour des mesures négociées par des délégués syndicaux et un Ministre qui ne se rendent même pas compte que leurs négociations pourraient impacter des employeurs qui ne sont pas présents autour de la table.

C’est la raison pour laquelle l’UVCW demande, à court terme, de ne pas appliquer une telle augmentation de l’allocation de fin d’année des fonctionnaires fédéraux et, à moyen terme, de supprimer la liaison qui est faite, au sein des arrêtés royaux portant leur statut pécuniaire, entre le régime des policiers et des pompiers et celui des agents de l’Etat.

5. De « nouveaux outils » pour les bourgmestres afin de lutter contre la criminalité organisée ?

Le 25 août dernier, plusieurs bourgmestres de grandes villes belges, ainsi que les présidents des Unions des Villes et Communes, ont été reçus pour confirmer la volonté de faire voter un projet de loi visant à placer les bourgmestres en première ligne de la lutte contre la criminalité organisée et « subversive » (en ce compris celle liée à la drogue qui arrive via le port d’Anvers), et cela, par une « approche administrative » inspirée de sanctions administratives communales de 1999, mais débordant cette fois sur le terrain de la police judiciaire.

Cette initiative contient quelques dispositions certes utiles. Mais, de manière globale, elle inquiète fortement les autorités locales :

• d’une part, ces « nouveaux outils » qui seraient mis à disposition de tous les bourgmestres, ne figurent pas parmi les mesures que souhaitent la plupart des communes du pays, puisque cela va très probablement conduire le Fédéral à se reposer encore un peu plus sur les pouvoirs locaux en matière de sécurité, et même de politique pénale et de police judiciaire;
• d’autre part, et plus fondamentalement, ces nouvelles prérogatives « offertes » aux autorités zonales se font évidemment sans le moindre soutien financier fédéral, alors que, s’ils agissent, les bourgmestres et les conseils communaux agiront pour le compte et dans l’intérêt de l’Etat fédéral, dans ses missions de police judiciaire et de politique criminelle.

6. Il est urgent et impératif de permettre enfin une tarification des missions d’encadrement policier des grands évènements lucratifs

Avant la réforme des polices, il existait un article dans la Nouvelle loi communale, qui permettait aux communes qui le souhaitaient d’adopter un règlement prévoyant la possibilité de soumettre à une rétribution certaines missions de police, essentiellement celles de police administrative liées à l’encadrement des grands événements sportifs (matches du championnat de Belgique de football par ex.) ou autres (concerts, foires et festivals de musique), et cela pour couvrir une partie des coûts de personnel policier déployé à cette occasion, afin de maintenir l’ordre public aux abords des lieux concernés.

La loi du 7 décembre 1998 organisant un service de police intégrée, structurée à deux niveaux a pensé à reprendre mutatis mutandis cet article sous son article 90, dans le but de l’adapter à la réalité des zones de police : « Le conseil communal ou le conseil de police peut arrêter un règlement relatif à la perception d'une rétribution pour des missions de police administrative de la police locale. Le Roi règle, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, les conditions de cette perception et ses modalités ».

Cette « rétribution des missions de police administrative » devait donc être mise en oeuvre par le biais d’un arrêté royal d’exécution, et cela depuis l’entrée en vigueur de la loi de 1998.

Or, malgré nos nombreuses demandes au fil des années suivant la création des zones, jamais le Gouvernement fédéral n’a mené à son terme les projets successifs en ce sens.

Aujourd’hui, à l’heure où la situation financière des pouvoirs locaux et des zones de police n’a jamais été aussi catastrophique, la mesure de mise en oeuvre de cette rétribution des missions de police est d’autant plus incontournable qu’elle permettra de soutenir sensiblement les finances d’un certain nombre de zones de police, sans grever aucunement le budget de l’autorité fédérale.

En effet, cette rétribution, d’un montant raisonnable et adapté aux moyens engagés, sera prise en charge par les organisateurs des manifestations en question, et ne sera due, de toute évidence, que pour les événements qui génèrent un profit souvent très substantiel pour ces sociétés commerciales.

7. Le financement fédéral des zones de secours et la neutralité budgétaire au niveau zonal (art. 67 de la loi du 15 mai 2007)

L’expérience de la réforme des polices, entre 1998 et 2003, nous a appris que les promesses initiales du Fédéral (« la réforme des polices ne coûtera pas un franc aux communes », dixit Antoine Duquesne, Ministre de l’Intérieur, 1999) peuvent très vite devenir : « le Fédéral ne paie que les surcoûts « admissibles » de la réforme, les mauvais élèves parmi les communes devant d’abord se rattraper par rapport aux bons élèves » (dixit Brice de Ruyver, Commission d’accompagnement Police auprès du Premier Ministre Guy Verhofstadt, 2002-2003).

L’UVCW refuse avec force que l’adoption d’un arrêté royal d’exécution de l’article 67 ne conduise à aucune amélioration substantielle de la situation actuelle, voire que le Fédéral décide d’interpréter plus restrictivement encore la notion de surcoûts incendie pour les communes, limitant ainsi à sa guise la portée effective de l’article 67.

Or, l’arrêté royal du 27 juin dernier en est un premier exemple éloquent : fixer officiellement un ratio de dépenses fédérales / locales, sans établir les bases du calcul des surcoûts réellement induits par la réforme, c’est reporter pour plusieurs mois (années ?) de plus la mise en oeuvre effective de cet article de loi. La carence dans l’exécution de la loi ne fait donc que perdurer.

Bien sûr, au même titre que les communes ont pu faire condamner l’Etat pour carence réglementaire de l’article 67, elles pourront le cas échéant faire annuler, devant le Conseil d’Etat cette fois, un texte réglementaire qui serait considéré comme contraire à (l’esprit de) la loi, mais la solution à ce lourd dossier réside, selon l’UVCW, dans un bon accord politique, plutôt qu’un mauvais procès.

En outre, il faut également attirer l’attention sur le fait que les dotations fédérales insuffisantes pour couvrir les surcoûts de l’entrée en vigueur des zones de secours vont se doubler d’un autre problème, lié cette fois à l’aide médicale urgente : la réforme du fonctionnement des courses d’ambulances, qui fixe à 60 euros de l’heure le remboursement des courses quelle que soit la distance parcourue, entraîne de nombreuses menaces de cessation d’activité.

Ainsi la Croix-Rouge de Belgique alerte : ce mécanisme de remboursement fédéral est devenu impossible à supporter financièrement pour cet organisme dans ses missions AMU. Or, si la Croix-Rouge en vient à cesser ses activités d’aide médicale urgente, c’est à nouveau sur les zones de secours que va retomber la charge, charge qu’elles ne pourront endosser, à défaut de moyens suffisants en véhicules AMU et en personnel ambulancier.

L’insuffisance du financement fédéral (dotations Intérieur, et remboursements AMU Santé publique) va donc entraîner indirectement, mais inévitablement, un déficit opérationnel en de nombreux endroits du pays.

8. Un contexte financier délétère pour les pouvoirs locaux

Rappelons, en outre, que ces décisions surviennent dans un contexte qui était déjà extrêmement préoccupant pour les finances communales. Depuis plusieurs années, les pouvoirs locaux doivent déjà supporter le coût de réformes structurelles entreprises à d’autres niveaux de pouvoir et qui sont devenues particulièrement préjudiciables à leur santé financière, notamment le financement des pensions statutaires locales et l’impact du Tax shift.

Nul besoin de préciser qu’après deux années de gestion de crise sanitaire et post-inondations, nos communes sont aujourd’hui éreintées financièrement, sans même évoquer les nuages qui s’amoncellent sur le plan socio-économique, avec l’inflation record qui met aujourd’hui de nombreux ménages dans une profonde détresse, notamment énergétique, et pour lesquels les pouvoirs locaux constituent bien souvent la première et dernière ligne de soutien.

Ce contexte inflationniste, contre toute attente, semble d’ailleurs être là pour durer et ne permet pas d’entrevoir une quelconque éclaircie à l’horizon sur le plan socio-économique.

Dans ce contexte, un refinancement sérieux de la sécurité civile est capital si l’on souhaite éviter que les communes ne se retrouvent dans une telle difficulté financière qu’elles ne seront plus à même de remplir leurs missions de service public.

Une rationalisation du financement des zones de police ainsi que des zones de secours s’annonce donc cruciale. Une première phase dans la rationalisation du fonctionnement des zones pourrait être d’inventorier, voire de rassembler les budgets fédéraux de sécurité, ou en tout cas d’uniformiser, partout où c’est possible, les critères et conditions et modalités d’octroi de ces budgets à destination des zones. Cela permettra à la fois à l’autorité fédérale d’avoir une meilleure vue d’ensemble de ses efforts financiers pour la sécurité locale, et dans certains cas, d’affecter plus efficacement certains moyens au bénéfice d’une même commune ou zone.

La phase suivante consisterait à recalculer, en l’actualisant, la part respective des dotations fédérales et celles prises en charge par les communes (et autres niveaux de pouvoirs éventuels), tant pour les zones de police que pour les zones de secours, et de la faire tendre progressivement (au rythme de ce que permettra le budget fédéral, un refinancement pérenne « de choc », lié à la relance post-covid, nous paraissant toutefois la solution la plus efficace pour le fonctionnement global des services de police et d’incendie, tant fédéral que zonaux) vers une proportion bien plus équilibrée qu’aujourd’hui.

9. Tellement de dossiers pourraient être menés à bien, avec une concertation efficace entre le Gouvernement fédéral et les représentants des Villes et Communes

Les Unions des Villes et Communes réclament depuis de nombreuses années une structure de concertation digne de ce nom, soit distincte pour la police et l’incendie, soit au contraire unique pour toutes les matières de sécurité impliquant les communes et les zones.

Comme l’UVCW l’a déjà proposé dans son courrier de mars dernier, elle insiste fortement pour que soit créé un organe de concertation contraignant, bien plus qu’une simple instance d’avis comme il en existe tellement dans les lois actuellement.

La composition serait équilibrée, le poids total de chacun également :

- représentants fédéraux (Intérieur et Justice principalement),

- représentants zonaux (par le biais des unions des villes et communes),

- et représentants régionaux (avec une place pour les autorités provinciales le cas échéant).

Cette structure prendrait l’allure d’une plateforme générale de sécurité locale, composée de trois chambres, qui renverraient vers la discussion en plénière :

- l’une consacrée à la police locale,

- l’autre, aux services d’incendie et d’AMU,

- et la dernière, aux autres matières de sécurité et prévention (PSSP, gardiens de la paix, SAC, action « administrative pénale », mais éventuellement aussi les autres matières d’intérêt communal ou zonal qui concernent le Fédéral : pensions, politique des grandes villes, CPAS, etc.).

A la différence d’un organe d’avis (façon Conseil des bourgmestres ou Commission d‘accompagnement incendie) ou de planification (façon Conseil fédéral de police), il s’agirait, comme développé plus haut, d’une structure de gouvernance qui fixerait à la fois les priorités concrètes coulées en textes juridiques (lois et arrêtés) et leur financement paritaire, selon la règle générale du 50/50 évoquée plus haut.

Cette structure de concertation Fédéral / local en vue d’une gouvernance conjointe des matières de sécurité devrait évidemment intégrer, ou en tout cas tenir compte, de la dynamique de concertation entre employeurs (du fédéral et du local) et syndicats (de police et de pompiers).

L’UVCW a donc livré au Fédéral ce qu’elle estime être les conditions optimales pour une gestion enfin efficiente de la sécurité locale au niveau de l’ensemble du pays. Il va de soi qu’une première étape sur ce chemin est celle d’une concertation véritable et franche, entre les pouvoirs locaux et le Gouvernement fédéral, en particulier la Ministre de l’Intérieur. L’UVCW lui a donc demandé instamment de prendre l’exacte mesure de la catastrophe financière qui s’annonce pour les autorités locales et zonales du pays au cours des tout prochains mois, si rien n’est décidé en conclave budgétaire pour les aider en urgence.