Intergewestelijke overdrachten via de federale overheid en sociale zekerheid

13 september 2021 à 10:53

Deze studie analyseert de omvang, de richting en de determinanten van de impliciete overdrachten tussen Brussel, Vlaanderen en Wallonië via de federale begroting, via de fiscale en parafiscale ontvangsten, de sociale uitkeringen en de dotaties aan de deelstaten.

De ontvangsten en uitgaven van de federale overheid en de sociale zekerheid brengen veel transacties teweeg van of naar de huishoudens en ondernemingen: belastingen, socialezekerheidsbijdragen, pensioenen, gezondheidszorg,... Die stromen komen met name tegemoet aan doelstellingen van solidariteit tussen individuen. Geografisch bekeken impliceren ze intergewestelijke overdrachten, voor zover de bedragen per inwoner die worden ingehouden en gestort in een gewest afwijken van het nationale gemiddelde.

Wat is de omvang van die herverdeling tussen de gewesten via de federale begroting? In welke richting vloeien de impliciete stromen tussen Brussel, Vlaanderen en Wallonië? Hebben ze eerder betrekking op de overheidsontvangsten of -uitgaven? Welke zijn de demografische en sociaaleconomische determinanten van die stromen? Vormt de Belgische situatie een uitzondering in Europees perspectief? In het artikel wordt een antwoord gegeven op die vragen op basis van gedetailleerde statistieken uit onder meer de regionale rekeningen.

Digest

Die afwijkingen kunnen worden verklaard door de demografische en sociaaleconomische eigenschappen van elk gewest. In deze studie worden de omvang, de richting en de bepalende factoren onderzocht van de impliciete overdrachten tussen de gewesten, via de federale begroting, door middel van de fiscale en parafiscale inkomsten, de sociale uitkeringen, subsidies en dotaties aan de federale entiteiten.

Vlaanderen en Brussel zijn bijdragers van de intergewestelijke overdrachten, Wallonië is ontvanger

Jaarlijks ontvangen de federale overheid en de sociale zekerheid gemiddeld € 12 900 inkomsten per inwoner in de vorm van fiscale en parafiscale heffingen. Dat bedrag varieert naargelang van het gewest: in 2019 bedroeg het € 11 300 in het Waals Gewest (Wallonië), € 12 200 in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (Brussel) en € 13 800 in het Vlaams Gewest (Vlaanderen). De inwoners van Vlaanderen dragen dus in verhouding meer bij aan de federale begroting dan de inwoners van Brussel en Wallonië. Geografisch beschouwd impliceren de federale fiscale en parafiscale inkomsten uit heffingen bij de huishoudens en ondernemingen bijgevolg een intergewestelijke herverdeling, die in 2019 in het totaal € 6,5 miljard beliep.

Omgekeerd geeft de federale overheid gemiddeld € 9 000 per persoon uit in de vorm van directe overdrachten aan de huishoudens en ondernemingen. Dat bedrag omvat ook gewestelijke verschillen: in 2019 bedroeg het € 7 300 in Brussel en € 9 200 in Vlaanderen en in Wallonië. Wanneer rekening wordt gehouden met hun aantal, trekken de Brusselaars dus minder profijt van de federale uitgaven dan de Vlamingen en de Walen. In die omstandigheden leidden de uitgaven zonder tegenprestatie die door de federale overheid aan de ondernemingen en huishoudens werden gestort tot € 2,1 miljard aan intergewestelijke herverdeling in 2019.

Tot slot kende de federale overheid dotaties toe aan de gemeenschappen en gewesten voor een bedrag van gemiddeld € 3 900 per inwoner. Die ratio bedraagt € 3 800 in Vlaanderen, € 4 100 in Wallonië en € 4 300 in Brussel. De herverdeling via dotaties vertegenwoordigde aldus € 800 miljoen in 2019.

De consolidatie van de stromen die impliciet werden gegenereerd via de ontvangsten, uitgaven en dotaties van de federale overheid verschaft een overzicht van de herverdeling tussen de gewesten. In 2019 bedroeg de nettobijdrage van Vlaanderen aan die overdrachten ongeveer € 6,2 miljard. Brussel was ook nettobijdrager, voor een bedrag van zowat € 900 miljoen. Die bedragen komen ten goede aan Wallonië dat bijgevolg impliciet € 7,1 miljard heeft ontvangen dat jaar. Uitgedrukt per inwoner liggen de Vlaamse en de Brusselse bijdragen niet ver uiteen, met respectievelijk € 900 en € 800. De Waalse inwoners ontvingen gemiddeld ongeveer € 1 900 via de herverdeling door de federale overheid en de sociale zekerheid.

De intergewestelijke overdrachten vloeien voort uit de opmaak en uitvoering van een begroting, die voorziet in de inning van ontvangsten en de toewijzing van uitgaven, en die de kern van het overheidsbeleid vormt. Op die manier herverdeelt de overheid de middelen tussen de economische actoren om tegemoet te komen aan bepaalde doelstellingen, met name inzake solidariteit. Aangezien de federale bepalingen overal uniform worden toegepast, weerspiegelen de verschillen tussen de gewesten logischerwijs de verschillen in de structuur en het profiel van de huishoudens en ondernemingen die er gevestigd zijn. De drie Belgische gewesten vertonen immers grote demografische en sociaaleconomische verschillen.

De demografische en sociaaleconomische kenmerken liggen aan de basis van de stromen

Het Brussels gewest kent een zeer specifieke leeftijdspiramide: het aandeel 65-plussers is er aanzienlijk lager dan in de rest van het land. Daardoor is Brussel nettobijdrager wat betreft de leeftijdsgebonden federale uitgaven, waaronder hoofdzakelijk de pensioenen en de gezondheidszorg. In het bijzonder op het gebied van pensioenen neemt Brussel duidelijk een aparte positie in, met een combinatie van een beperkt aandeel ouderen en een pensioenbedrag dat gemiddeld lager ligt. Aangezien dat de grootste begrotingspost binnen de sociale zekerheid is, zijn de overeenstemmende intergewestelijke overdrachten logischerwijs groot. De positie van netto-ontvanger van Vlaanderen wat betreft de uitgaven vindt overigens zijn oorsprong in de omgekeerde demografische situatie: een groter aantal gepensioneerden die meer uitgaven genereren, zowel voor pensioenen als voor gezondheidszorg.

Op de arbeidsmarkt daarentegen onderscheidt Vlaanderen zich met een grotere activiteitsgraad en een zeer beperkte werkloosheidsgraad bij de beroepsbevolking, en bijgevolg met een aanzienlijk hogere werkgelegenheidsgraad. Het Vlaams gewest is aldus nettobijdrager aan de uitkeringen die aan de RVA (hoofdzakelijk voor werkloosheid) worden gestort, ten voordele van de andere gewesten. De uitkeringen voor sociale bijstand, waaronder het leefloon, leiden tot intergewestelijke overdrachten van dezelfde grootteorde.

De diverse dynamieken op de arbeidsmarkt hebben ook hun weerslag op de fiscale en parafiscale inkomsten. Dat is het gevolg van het gemiddelde primaire inkomen per inwoner, dat een benadering vormt van de grondslag waarop zowel de personenbelasting als de socialezekerheidsbijdragen (werknemer en werkgever) worden berekend. Die ratio ligt aanzienlijk hoger voor de inwoners van Vlaanderen. Logischerwijs is de bijdrage per inwoner van het Vlaams Gewest in de personenbelasting en de socialezekerheidsbijdragen daardoor groter dan het nationale gemiddelde. Wat betreft de inkomsten kan Vlaanderen dus worden beschouwd als nettobijdrager aan de intergewestelijke overdrachten, die ten goede komen aan het Waals Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.

In deze studie wordt de toegevoegde waarde gebruikt voor de uitsplitsing naar gewest van de inkomsten uit de vennootschapsbelasting. In dit geval komt de grootste bijdrage van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, met zijn centrale ligging en zijn functie van Belgische en Europese hoofdstad die veel ondernemingen aantrekken. Een aanzienlijk deel van wat in Brussel wordt geproduceerd komt evenwel ten goede aan de pendelaars die in Vlaanderen en Wallonië wonen. Desondanks liggen de inkomsten uit de vennootschapsbelasting, uitgedrukt per inwoner, die in het Brussels gewest wordt geïnd een stuk hoger dan het nationale gemiddelde. Het Vlaams Gewest draagt ook, zij het in mindere mate, bij aan de intergewestelijke overdrachten via de vennootschapsbelasting, die ten goede komen aan het Waals Gewest.

Door de vergrijzing van de bevolking nam de omvang van de intergewestelijke herverdeling af

Uit het verloop van de intergewestelijke overdrachten sinds 1995 blijkt dat de omvang ervan, onafhankelijk van conjunctuurschommelingen, in de loop der jaren is afgenomen. Om de factoren te identificeren die dat verloop verklaren, is het nuttig de nettobijdrage van Vlaanderen over de volledige periode uit te splitsen naar categorie. Daaruit blijkt dat de neerwaartse trend hoofdzakelijk wordt verklaard door de uitgaven die verband houden met de vergrijzing van de bevolking. De bijdrage van Vlaanderen in pensioenen en gezondheidszorg is namelijk negatief geworden in 2003 en diept sindsdien verder uit.

De impact van de zesde staatshervorming is een ander markant element in dat historisch perspectief. De weerslag ervan komt niet tot uiting in de totale overdrachten, die onveranderd bleven tussen 2014 en 2015, maar wel in de uitsplitsing ervan naar categorie. Ten eerste werden met de staatshervorming extra bevoegdheden overgeheveld naar de deelgebieden, waardoor de facto een einde kwam aan de overeenstemmende overdrachten die voordien bestonden via de federale uitgaven. Dat geldt met name voor de kinderbijslag, de dienstencheques en de gerichte verlagingen van de sociale bijdragen. De weerslag van de laatste staatshervorming is ook merkbaar in de federale inkomsten uit de personenbelasting, die werden verminderd met het deel dat gewestelijk is geworden. Tegenover die verminderde bijdragen staat een gedeeltelijke compensatie sinds 2015 via de dotaties van de federale overheid aan de gemeenschappen en gewesten in uitvoering van de bijzondere financieringswet.

Binnen de gewesten verschilt de situatie naargelang van de provincie

De geografische analyse kan nog verder worden uitgediept, tot het niveau van de provincies. Logischerwijs weerspiegelen de impliciete overdrachten tussen de provincies de reeds aangehaalde herverdelingen op gewestelijk niveau. De Vlaamse provincies zijn samen immers nettobijdragers, terwijl de Waalse provincies samen netto-ontvangers zijn. Er kunnen evenwel enkele provinciale bijzonderheden worden vastgesteld.

Wanneer rekening wordt gehouden met het aantal inwoners, vinden we de gebieden die het voormalige Brabant vormen bovenaan. De nettobijdrage bedraagt zo € 3 000 per inwoner in Vlaams-Brabant, € 2 600 in Waals-Brabant en € 1 200 in Brussel. Van die drie entiteiten ontvangt de rest van het land een herverdeling van ongeveer € 6 miljard via de federale begroting, een bedrag dat gelijkloopt met de bijdrage van Vlaanderen aan de intergewestelijke overdrachten. Aan het andere einde van het klassement vinden we de provincies Luik en Henegouwen. Die laatste is netto-ontvanger van € 3 000 per inwoner.

De intergewestelijke overdrachten zijn bij vergelijking gematigd in België

Het is ook interessant de intergewestelijke en interprovinciale overdrachten in België te vergelijken met die in de andere landen van de EU. Die internationale vergelijking is gebaseerd op regionale statistieken over primair inkomen en beschikbare inkomen. Het verschil tussen deze twee inkomensbegrippen stemt overeen met de fiscale en parafiscale heffingen en de sociale uitkeringen en vat dus de interpersoonlijke herverdeling binnen een regio samen. Naar analogie met de methodologie die in de rest van het artikel wordt gevolgd, worden de interregionale overdrachten per persoon berekend als het verschil tussen het niveau van herverdeling per persoon in een regio en het gemiddelde voor het land. Om een vergelijking tussen de landen mogelijk te maken, worden de de interregionale overdrachten per persoon gedeeld door het gemiddeld primair inkomen per persoon van het land. Hoe meer deze verhouding varieert tussen de gewesten binnen eenzelfde land, hoe meer impliciete intergewestelijke overdrachten er zijn in dat land. Als we vergelijken, liggen de overdrachten tussen de Belgische provincies bij het Europese gemiddelde, terwijl de overdrachten tussen onze drie gewesten relatief beperkt zijn. Het Waals Gewest ontvangt bijvoorbeeld minder dan het noorden van Nederland of Saksen-Anhalt in Duitsland. In de andere zin wijkt het Vlaams Gewest minder af van het nationale gemiddelde dan de regio Hamburg, het westen van Nederland of Île-de-France.