Nouveau cadre de gouvernance économique adapté aux défis à venir

Temps de lecture: 10 min |13 février 2024 à 09:48

Commission Européenne

La Commission se félicite de l'accord intervenu ce 10 février entre le Parlement européen et le Conseil sur la réforme la plus ambitieuse et la plus complète du cadre de gouvernance économique de l'UE jamais entreprise depuis la crise économique et financière.

L'accord intervenu aujourd'hui sur la réforme des règles budgétaires de l'UE constitue une avancée attendue de longue date et dont on peut se réjouir – merci au Parlement européen et au Conseil pour leurs intenses efforts. En cette période de grands défis économiques et géopolitiques, ces nouvelles règles nous permettront d'affronter les nouvelles réalités auxquelles nous sommes aujourd'hui confrontés et offriront aux États membres de l'UE davantage de clarté et de prévisibilité pour leur politique budgétaire dans les années à venir. Ces règles amélioreront la viabilité des finances publiques et favoriseront une croissance durable en encourageant les investissements et les réformes. Elles soutiendront la compétitivité à long terme de l'UE et renforceront l'Union économique et monétaire pour le bien de tous les Européens.

Valdis Dombrovskis, vice-président exécutif pour une économie au service des personnes

L'accord intervenu aujourd'hui sur la réforme de notre gouvernance économique est une bonne nouvelle pour l'économie européenne. C'est l'aboutissement d'un long chemin en vue d'une redéfinition des règles budgétaires de l'UE. Si les textes adoptés diffèrent de nos propositions initiales, et sont plus complexes, ils en conservent les principaux éléments: une planification davantage axée sur le moyen terme; une adhésion plus forte des États membres, au sein d'un cadre commun; un ajustement budgétaire plus progressif, afin de tenir compte des engagements pris en matière d'investissements et de réformes. Je me réjouis tout particulièrement que l'accord final améliore le texte approuvé par le Conseil en décembre dernier, notamment en préservant encore davantage l'investissement public et en renforçant la dimension sociale du cadre. Je tiens à remercier les équipes du Parlement européen, de la présidence du Conseil et de la Commission chargées des négociations, et tout particulièrement la DG ECFIN, des efforts qu'elles ont accomplis pour mener à bien cette réforme cruciale.

Paolo Gentiloni, commissaire à l'économie

Contexte général - principaux objectifs

La Commission a présenté ses propositions de réforme en avril 2023.

Les principaux objectifs de ce cadre sont de renforcer la soutenabilité de la dette des États membres et de promouvoir une croissance durable et inclusive dans tous les États membres au moyen de réformes et d'investissements prioritaires favorisant la croissance. Ce cadre permettra de rendre l'UE plus compétitive et plus apte à relever les défis à venir, en encourageant les progrès vers une économie verte, numérique, inclusive et résiliente.

Les réformes visent à remédier aux lacunes du cadre actuel. Elles sont destinées à rendre le cadre plus simple, plus transparent et plus efficace, ainsi qu'à améliorer son application et à renforcer l'adhésion nationale. Elles tiennent compte de la nécessité de réduire de manière réaliste, progressive et durable les niveaux de dette publique, qui se sont accrus en raison notamment de la pandémie de COVID-19. Le nouveau cadre tire également les enseignements des politiques mises en place par l'UE en réponse à la crise financière et du fait que le manque d'investissements a constitué un frein à une reprise économique rapide.

Le cadre de gouvernance économique de l'UE se compose du cadre de politique budgétaire de l'UE (constitué du pacte de stabilité et de croissance et des exigences relatives aux cadres budgétaires nationaux) et de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, tous deux mis en œuvre dans le contexte du Semestre européen pour la coordination des politiques, ainsi que du cadre régissant les programmes macroéconomiques d'assistance financière.

Conformément aux orientations politiques de la présidente von der Leyen, la Commission a présenté un réexamen de l'efficacité du cadre de surveillance économique et lancé un débat public sur son avenir en février 2020. Ce vaste processus de débat public et de consultation a permis aux parties prenantes d'exprimer leur avis sur les objectifs clés du cadre, son fonctionnement et les nouveaux défis à relever. Ces avis ont été pris en compte dans les propositions de réforme législative présentées par la Commission en avril 2023. En décembre 2023, le Conseil a adopté une approche générale sur ces propositions. Le Parlement européen a approuvé le mandat de la commission des affaires économiques et monétaires d'engager des négociations en janvier 2024. Le Parlement européen et le Conseil sont ensuite parvenus à un accord politique le 10 février 2024.

Une plus grande adhésion nationale à des plans à moyen terme

De nouveaux plans budgétaires et structurels à moyen terme constitueront l'élément central du nouveau cadre. Les États membres élaboreront et présenteront des plans définissant leurs objectifs budgétaires, les réformes et investissements prioritaires à réaliser et les mesures destinées à remédier à tout éventuel déséquilibre macroéconomique en période d'ajustement budgétaire. La «période d'ajustement» désigne le délai dans lequel, par une combinaison d'ajustements budgétaires, de réformes et d'investissements, la dette d'un État membre est ramenée sur une trajectoire décroissante durable.

Ces plans seront ensuite évalués par la Commission et approuvés par le Conseil, sur la base de critères communs de l'UE.

Le fait que les objectifs en matière de politique budgétaire, de réformes et d'investissements soient intégrés au sein d'un unique plan à moyen terme contribuera à la mise en place d'un processus cohérent et rationalisé. Cela renforcera l'adhésion nationale en laissant aux États membres une plus grande marge de manœuvre pour définir leurs propres trajectoires d'ajustement budgétaire et leurs propres engagements en matière de réformes et d'investissements. Les États membres présenteront des rapports d'avancement annuels afin de faciliter un suivi et une application plus efficaces de la mise en œuvre de ces engagements.

Ce nouveau processus de surveillance budgétaire sera intégré dans le cadre existant du Semestre européen, qui restera le cadre central pour la coordination des politiques économiques et des politiques de l'emploi.

Des règles plus simples prenant en compte les différents défis budgétaires

Le nouveau cadre introduit une surveillance fondée sur les risques, qui permet des distinctions entre les États membres en fonction de leur situation budgétaire. Cette approche adhérera à un cadre de l'UE commun et transparent, s'appuyant sur des «garde-fous» pour garantir que la dette est ramenée sur une trajectoire décroissante (mesure de sauvegarde portant sur la soutenabilité de la dette) ou ménager une marge de sécurité en dessous de la valeur de référence de 3 % du PIB fixée par le traité, afin de créer une marge de manœuvre budgétaire (mesure de sauvegarde de la résilience portant sur le déficit).

La surveillance budgétaire s'appuiera sur un indicateur opérationnel unique – les dépenses primaires nettes – ce qui simplifiera les règles budgétaires.

Pour les États membres dont le déficit public dépasse 3 % du PIB ou dont la dette publique dépasse 60 % du PIB, la Commission publiera une «trajectoire de référence» spécifique pour chaque pays. Cette trajectoire servira de ligne directrice aux États membres pour préparer leur plan, et visera à ce que la dette soit placée sur une trajectoire décroissante plausible ou maintenue à des niveaux prudents.

Pour les États membres dont le déficit public est inférieur à 3 % du PIB et dont la dette publique est inférieure à 60 % du PIB, la Commission fournira des informations techniques afin que leur déficit soit maintenu sous la valeur de référence de 3 % du PIB à moyen terme. Ces informations techniques seront fournies aux États membres à leur demande.

Promouvoir les réformes et l'investissement

Tant des réformes que des investissements sont nécessaires pour faire face aux anciens et aux nouveaux défis. Il s'agit aussi d'éléments essentiels à tout plan crédible de réduction de la dette. Le nouveau cadre facilitera et encouragera la mise en œuvre par les États membres des mesures nécessaires pour assurer la double transition écologique et numérique, renforcer la résilience économique et sociale et accroître les capacités de sécurité de l'Europe.

Les États membres qui s'engagent à réaliser des réformes et des investissements dans le but d'accomplir ces objectifs bénéficieront d'une période d'ajustement plus progressive, qui pourra atteindre jusqu'à sept ans au lieu de quatre. Ces mesures devront satisfaire à certains critères spécifiques, notamment répondre aux recommandations qui auront été adressées spécifiquement à l'État membre concerné dans le contexte du Semestre européen, ou viser à la réalisation de priorités spécifiques des politiques de l'UE.

Les engagements en matière de réformes et d'investissements formulés dans les plans nationaux pour la reprise et la résilience seront pris en considération pour toute prolongation de la période d'ajustement pour le premier cycle des plans.

La Commission prendra en considération différents facteurs pertinents pour évaluer l'existence d'un déficit excessif. L'accroissement des dépenses publiques de défense sera explicitement reconnu comme l'un de ces facteurs pertinents. Les autres facteurs pertinents comprennent le niveau d'endettement public de l'État membre, les évolutions économiques et budgétaires et les réformes et investissements réalisés.

Améliorer l'application des règles

Les règles sont faites pour être appliquées. Ce nouveau cadre donne aux États membres une plus grande marge de manœuvre pour la conception de leur plan, mais il met aussi en place un régime plus strict de contrôle de l'application des règles, afin de garantir que les États membres honoreront leurs engagements. Les États membres établiront des rapports d'avancement annuels portant sur la réalisation des engagements qu'ils ont pris dans leur plan et les présenteront à la Commission pour évaluation.

La Commission mettra en place un compte de contrôle pour y enregistrer les écarts par rapport à la trajectoire budgétaire convenue. Si le solde de ce compte de contrôle dépasse un certain seuil numérique et que la dette de l'État membre concerné est supérieure à 60 % du PIB, la Commission établira un rapport pour déterminer s'il y a lieu d'ouvrir une procédure concernant les déficits excessifs. Le non-respect des engagements en matière de réforme et d'investissements sera susceptible d'entraîner une réduction de la durée de la période d'ajustement budgétaire. Les règles relatives à l'ouverture d'une procédure concernant les déficits excessifs fondée sur le déficit demeurent inchangées.

Prochaines étapes

Le Parlement européen et le Conseil doivent à présent adopter formellement cet accord politique.

Le nouveau cadre entrera en application l'an prochain, sur la base des plans qu'élaboreront les États membres plus tard cette année. Cela laisse suffisamment de temps aux États membres pour préparer leurs plans pour les années qui viennent. En 2024, la surveillance budgétaire reposera sur les recommandations par pays qui ont déjà été formulées au printemps 2023.