Investeringen en hervormingen in Duitsland, Frankrijk, Italië en Spanje en het herstel- en veerkrachtplan van België

Artikel gepubliceerd in het Economisch tijdschrift van December 2021Bisciari, P. / Gelade, W. / Melyn, W.

Door hun grootscheepse opzet zouden de plannen voor herstel en veerkracht van Duitsland, Frankrijk, Italië en Spanje sterker kunnen bijdragen tot de economische bedrijvigheid in België dan ons nationaal plan. Zijn die plannen groener, digitaler, ambitieuzer inzake hervormingen dan het Belgische plan ?”

Sinds 2019 wordt de volledige versie van de artikels van het Economisch Tijdschrift in het Engels gepubliceerd, met een digest in het Nederlands en het Frans.

Digest

In het begin van de COVID-19-crisis hebben de autoriteiten van de Europese Unie en de regeringen van de lidstaten snel gereageerd en een krachtige gemeenschappelijke beleidsrespons opgezet in de vorm van een herstelplan voor de hele EU, NextGenerationEU (NGEU).

In een eerste artikel over dit onderwerp, gepubliceerd in het Economisch Tijdschrift van september (Bisciari et al., 2021) werden de economische beweegredenen achter dit plan uiteengezet en werd gesteld dat het een gamechanger voor de Europese Unie kan betekenen, met de kanttekening dat dit in hoge mate zou afhangen van de wijze waarop het ten uitvoer wordt gelegd.

Ongeveer 90 % van het NextGenerationEU-herstelplan gaat naar de herstel- en veerkrachtfaciliteit (Recovery and Resilience Facility ‑ RRF). De subsidies daaruit worden over de landen verdeeld op basis van parameters die hun economische kwetsbaarheid vóór de pandemie en de economische verliezen als gevolg ervan weerspiegelen. In ruil voor subsidies en leningen moeten de lidstaten nationale herstel- en veerkrachtplannen (National Recovery and Resilience Plans - NRRP’s) indienen waarin ze hun investeringsprojecten en hervormingen omschrijven.

De uitvoering en bijgevolg het welslagen van het NextGenerationEU-herstelplan hangen bijgevolg af van de wijze waarop de nationale regeringen de opportuniteit van de EU-financiering zullen aangrijpen om prioriteit te geven aan investeringen en hervormingen die bijdragen aan de groene en digitale transitie, het groeipotentieel van hun economie ondersteunen, en de veerkracht vergroten op gezondheidsvlak en op economisch, sociaal en institutioneel gebied.

Om die reden werd een diepgaande analyse gemaakt van de nationale herstel- en veerkrachtplannen van de grootste EU-lidstaten – Duitsland, Frankrijk, Italië en Spanje – en van België.

We tonen met name aan dat investeringen en hervormingen hand in hand gaan in deze NRRP’s: hoe meer EU-subsidies regeringen ontvangen, hoe meer hervormingen ze naar verwachting zullen doorvoeren. De combinatie van hervormingen en investeringen zal naar verwachting een zeer gunstig effect hebben op het toekomstige groeipotentieel en de veerkracht.

WAAROM IS DE NATIONALE BANK VAN BELGIË GEÏNTERESSEERD IN DUITSLAND, FRANKRIJK, SPANJE EN ITALIË?

In dit artikel hebben wij gekozen voor Duitsland, Frankrijk, Italië en Spanje, niet alleen omdat dit de vier grootste economieën van het eurogebied zijn, maar ook omdat ze, samen met België, de vijf landen zijn die naar verwachting ongeveer € 210 miljard van de in totaal € 390 miljard aan RRF-subsidies zullen ontvangen. Als gevolg van hun kwetsbaarheden reeds vóór de COVID-19-crisis en de ernstige schade door de pandemie, ontvangen Italië en Spanje de meeste subsidies (elk bijna € 70 miljard) en van beide wordt verwacht dat ze leningen zullen aanvragen. Italië heeft al leningen aangevraagd voor € 122,6 miljard, en Spanje zal naar verwachting later ongeveer € 70 miljard aanvragen. Samen zouden zij dus meer dan de helft ontvangen van het totale bedrag aan leningen dat voor de RRF is uitgetrokken. Het succes van het NextGenerationEU-herstelplan hangt bijgevolg in grote mate af van de inhoud en de uitvoering van de NRRP’s van de in dit artikel onderzochte landen, en met name van Italië en Spanje.

Bovendien genereren de vier grote economieën van het eurogebied de meeste budgettaire overloopeffecten naar andere lidstaten. Volgens simulaties van de EC waarin alleen rekening wordt gehouden met de investeringen (en niet met de hervormingen, waarvan de macro-economische effecten veel moeilijker in te schatten zijn), zal het Belgische bbp naar verwachting sterker toenemen als gevolg van de NRRP's van deze vier landen dan door de uitvoering van het eigen plan.

WAT HEBBEN WE VERGELEKEN?

Voor de vergelijkbaarheid houden we uitsluitend rekening met wat werd opgenomen in de nationale herstel- en veerkrachtplannen zoals ze werden goedgekeurd door de EC in juni 2021 en gevalideerd door de Raad (Ecofin) in juli.

Door de bedragen over te nemen uit de herstelplannen zoals ze werden bekrachtigd door Ecofin, gaan we uit van de subsidiebedragen die voorlopig werden vastgesteld in toepassing van de EU-Verordening tot instelling van de herstel ‑ en veerkrachtfaciliteit en houden we geen rekening met de herziening van de bedragen die wordt verwacht in juni 2022.

We houden evenmin rekening met steunmaatregelen waartoe andere autoriteiten (zoals de ECB) hebben besloten om te voorkomen dat de economie en de financiële markten tijdens de pandemie zouden instorten, noch met aanvullende nationale financiering van herstel- of investeringsplannen, ongeacht of daartoe ten tijde van het nationale herstel- en veerkrachtplan of recenter werd besloten. Zo bedroeg het in september 2020 aangekondigde budget voor het plan France Relance € 100 miljard, waarvan slechts € 39 miljard werd gefinancierd met de RRF-subsidies. Verder hebben we noch met de steunmaatregelen in de strijd tegen de pandemie (deeltijdse werkloosheid,...) noch met het op 12 oktober 2021 aangekondigde investeringsplan France 2030 rekening gehouden.

Evenzo beperken wij ons op het gebied van hervormingen tot degene die zijn opgenomen in de mijlpalen (‘milestones’) en streefdoelen (‘targets’) van de uitvoeringsbesluiten van de Raad inzake individuele NRRP’s^[1]. Structurele hervormingen kunnen evenwel vóór de goedkeuring van de NRRP’s zijn doorgevoerd of kunnen vrij worden uitgevoerd door de regeringen in de periode 2021-2026 zonder dat ze deel uitmaken van de mijlpalen. Sommige regeringen hebben er immers de voorkeur aan gegeven niet te worden beperkt wat betreft het tijdschema voor delicate hervormingen zoals van de pensioenen. Dit was met name het geval voor de Duitse regering. Zij wilde geen indicatie geven voor dergelijke hervormingen, aangezien het NRRP in juli 2021 door de Ecofin-Raad werd goedgekeurd, wat te dicht bij de algemene verkiezingen van september lag.

BELANGRIJKE LESSEN UIT DE INTERNATIONALE VERGELIJKING

Volgens de NRRP’s zullen de subsidies (en leningen) voornamelijk worden gebruikt om groene en digitale investeringen te financieren zoals gevraagd. Italië, Spanje en Frankrijk zijn ook van plan ongeveer een derde te besteden aan andere dan groene en digitale projecten (hetzij andere investeringen, hetzij lopende uitgaven), wat een veel groter aandeel is dan in België en Duitsland. Gezien de grote omvang van de NRRP’s van Italië en Spanje wordt verwacht dat zij aanzienlijke bedragen aan deze andere projecten zullen besteden. Als gevolg van de noodzaak hun bestaande economische kwetsbaarheden aan te pakken en hun specialisatie in toerisme, hebben Italië en Spanje hun uitgaven gediversifieerd over categorieën als arbeidsmarkt, onderwijs en vaardigheden; O&O en innovatie; economische, sociale en territoriale cohesie; gezondheidszorg en cultuur en toerisme.

^{[1] De mijlpalen zijn maatregelen of elementen van wetgevende, decretale of regelgevende hervormingen, terwijl de streefdoelen eerder gekwantificeerde doelstellingen in termen van te bereiken resultaten weerspiegelen.}

Zoals verwacht zijn de landen die het grootste bedrag aan subsidies hebben ontvangen, ook de landen die zich hebben verbonden tot meer omvattende hervormingen om alle of een aanzienlijk deel van de uitdagingen die zijn vastgesteld in de landenspecifieke aanbevelingen^[2]voor 2019 en 2020 doeltreffend aan te pakken. Deze aanbevelingen weerspiegelen onevenwichtigheden en structurele zwakheden. Aangezien de RRF een prestatiegericht programma is, moeten de landen de overeengekomen mijlpalen halen om de subsidies te ontvangen. Italië en Spanje zijn ook van plan om in een zeer kort tijdsbestek aanzienlijke mijlpalen te bereiken in hervormingen op een groot aantal gebieden. Substantiële hervormingen, zelfs horizontale, werden al in 2021 doorgevoerd voordat de eerste tranche van de subsidies werd aangevraagd.

De hervormingen die in 2022 en in de komende jaren moeten worden doorgevoerd, blijven niettemin aanzienlijk, vooral in Italië en Spanje. De regeringen lijken ten volle te hebben begrepen dat de RRF een unieke kans is voor de minder veerkrachtige landen en/of de landen die het zwaarst door de COVID-19-crisis zijn getroffen, om hun structurele problemen te helpen oplossen door middel van investeringen en hervormingen. Voor de toekomst zal het succes van de NGEU afhangen van de tenuitvoerlegging.

INZICHTEN VOOR BELGIË

De analyse in het artikel plaatst ook de Belgische investeringen en hervormingen in perspectief. In ruil voor een veel kleiner bedrag aan RRF-subsidies (maximaal € 5,9 miljard, 1,2 % van het bbp) zijn de hervormingen die van België gevraagd worden beperkter in aantal en diepgang en minder omvattend dan die van Italië en Spanje. Ook voor België blijft dit een goede gelegenheid om structurele hervormingen door te voeren die de groene en digitale transitie ondersteunen en het groeipotentieel van onze economie op een duurzame manier versterken.

Het artikel licht de belangrijkste investeringen en hervormingen toe die in het Belgische NRRP zijn opgenomen. Er wordt ook een systematische - en originele - opsplitsing gemaakt tussen wat beslist wordt door de federale regering, de Vlaamse regering en de overige gewestelijke regeringen. De verdeling van de RRF-subsidies tussen de overheidsentiteiten is het resultaat van een politieke onderhandeling in het Overlegcomité. De toewijzing van de uitgaven door de verschillende regeringen is een politieke keuze. Een van de verschillen is dat de Vlaamse Gemeenschap meer prioriteit geeft aan de financiering van digitale vaardigheden en digitale inclusie, terwijl de andere gewestelijke entiteiten meer de renovatie en isolatie van gebouwen zullen financieren.

^{[2] Elk jaar formuleert de Europese Commissie, in de context van het Europees semester, aanbevelingen voor het economisch beleid voor alle EU-lidstaten. Deze worden besproken en bekrachtigd door de Ecofin-Raad.}