Rapport over de algemene rekening 2021 van de Vlaamse Gemeenschap en de geconsolideerde rekening 2021 van de Vlaamse deelstaatoverheid

Het Rekenhof heeft de resultaten van zijn controle op de rekeningen over 2021 van de Vlaamse overheid in zijn rekeningenrapport aan het Vlaams Parlement voorgelegd. Het boekjaar 2021 werd nog altijd mede getekend door de financiële gevolgen van de coronapandemie, die het Rekenhof raamt op 1,8 miljard euro. Een aantal kerncijfers verbeterden echter sterk tegenover het vorige jaar. De Vlaamse overheid nam ook een aantal aanbevelingen van het Rekenhof ter harte, zoals de waardering van dochterondernemingen of de aanleg van diverse voorzieningen, waardoor de Vlaamse boekhouding nu meer met de werkelijkheid overeenstemt. Het Rekenhof kon dan ook alle rekeningen goedkeuren, op de economische rekeningen na, waarover het voorlopig geen oordeel kan vellen door nog te veel onzekerheden. Zo ontbreken in de balans veel percelen en gebouwen en werken van burgerlijke bouwkunde. Ook zijn de buitenbalansverplichtingen, bijvoorbeeld voor het Oosterweelproject, nog onvoldoende toegelicht. Ten slotte ging het Rekenhof in op enkele maatschappelijk relevante beleidsthema’s, zoals de ontplooiing van het Vlaams relanceplan, de wachtlijsten in de kinderopvang en in de zorg voor personen met een functiebeperking, en de uitvoering van de beleidsintenties inzake zonnepanelen en doelgroepen. Doorgaans is de boodschap dat de Vlaamse overheid vooruitgang boekt, zij het onvoldoende om alle legislatuurambities te vervullen.

Kerncijfers

De Vlaamse Regering heeft de Vlaamse algemene rekening aan het Rekenhof voorgelegd. De financiële gevolgen van de coronapandemie hebben ook de financiële resultaten van de Vlaamse overheid over het jaar 2021 beïnvloed. De balans en het economisch resultaat zijn ook beïnvloed door de herwaardering van kapitaalparticipaties en de aanleg van voorzieningen. Op aandringen van het Rekenhof om onder meer ook dochterondernemingen bij de waardering te betrekken, heeft de Vlaamse overheid de waardering van de participaties in haar algemene rekening over 2021 met bijna 1,3 miljard euro opgetrokken. Ook na opmerkingen van het Rekenhof, heeft het in de rekening 2021 ruim 1,5 miljard euro voorzieningen geboekt, onder meer voor lopende geschillen en voor pensioendossiers. Dat bracht het balanstotaal 2021 op 42,9 miljard euro (tegenover 39,6 miljard euro in 2020). Het economische tekort daalde van 12,9 tot 3,9 miljard euro. De impact van het tweede corona‐crisisjaar op de Vlaamse overheid raamt het Rekenhof op bijna 1,8 miljard euro. De uitvoering van de begroting sloot ook beter aan bij de begroting (‐0,6 miljard euro tegenover ‐6,0 miljard euro in 2020). Het vorderingentekort, het voor Europese vergelijkbaarheid gecorrigeerde saldo van de overheidsinkomsten en ‐uitgaven, daalde van ruim 6 miljard euro tot 2,7 miljard euro, maar de geconsolideerde schuld steeg verder van 30,2 miljard euro in 2020 tot 33,4 miljard euro in 2021. Die stijging was weliswaar lager dan geraamd. De beheersbaarheid van die schuld blijft volgens het Rekenhof een belangrijk aandachtspunt. Voor de toetsing aan de begrotingsdoelstellingen heeft de Vlaamse Regering de bouwkosten van de Oosterweelverbinding en de uitgaven voor het relanceplan uit dit vorderingensaldo gehouden.

Samen met de rekening 2021 heeft de Vlaamse Regering voor de tweede maal ook een beleids‐ en begrotingstoelichting (BBT) bij de begrotingsuitvoering gepubliceerd, om meer transparantie te bieden over het gevoerde beleid. In de meeste gevallen verschafte zij al voldoende duiding over de evolutie van de kredieten en de uitvoering ervan, maar voor bepaalde beleidsvelden moet die duiding nog beter. De koppeling van de cijfers aan de doelstellingen, noodzakelijk voor een volwaardige prestatie‐geïnformeerde begroting, is vooralsnog uitgebleven.

Oordeel van het Rekenhof

Het Rekenhof sprak over de drie deelrekeningen van de algemene rekening een oordeel uit. Net als vorig jaar, onthield het zich van een verklaring over de bedrijfseconomische jaarrekening, omdat de balans en de toelichtingen nog grote onzekerheden bevatten. Zo ontbrak nog altijd ruim 1,6 miljard euro percelen en gebouwen en een onbekend bedrag werken van burgerlijke bouwkunde (kanalen, havens, bruggen, tunnels, wegen, fietspaden,...). Ook zijn de buitenbalansverplichtingen nog altijd onvoldoende toegelicht. Het betreft onder meer belangrijke principe‐overeenkomsten met grote financiële gevolgen in de komende jaren, openstaande verbintenissen van Vlaamse rechtspersonen die de Vlaamse Gemeenschap nog moet betoelagen en belangrijke hangende dossiers op het overlegcomité. Tegenover vorig jaar heeft de Vlaamse Regering nu wel meer informatie gegeven over de risico’s voor lopende geschillen en pensioenverplichtingen en over de waarderingsregels voor de opbrengsten uit de bijzondere financieringswet.

Zoals vorig jaar, keurde het Rekenhof de begrotingsuitvoering goed. Het formuleerde geen voorbehoud meer omdat de Vlaamse overheid de nog te storten kapitaalverplichtingen voor eigen participaties in 2021 volledig heeft vastgelegd. Het Rekenhof verstrekte ook een goedkeurende verklaring voor de ESR‐rekening, zijnde de vertaling van de begrotingsuitvoering naar de economische hergroepering die wordt gebruikt om de uitvoeringscijfers van de Vlaamse Gemeenschap en die van de Vlaamse rechtspersonen samen te voegen in de geconsolideerde rekening.

Het Rekenhof keurde ten slotte ook de geconsolideerde rekening van de Vlaamse deelstaatoverheid goed.

Financiële impact coronapandemie

In een apart hoofdstuk van zijn rekeningenrapport gaat het Rekenhof telkenjare in op een aantal specifieke, maatschappelijk relevante beleidsthema’s. Zo gaat het rekeningenrapport 2021 onder meer in op de budgettaire impact van de COVID‐19‐pandemie, die ook in 2021 in alle beleidsdomeinen van de Vlaamse overheid groot was. Het Rekenhof raamt die op bijna 1,8 miljard euro, mede rekening houdend met de gewone budgetten die sommige beleidsdomeinen hebben ingezet. Een deel van de crisismaatregelen zal trouwens ook in 2022 nog uitgaven veroorzaken. De budgettaire impact van de toegekende waarborgen en leningen zal zich pas in de volgende jaren manifesteren en kan, afhankelijk van de mate waarin de economie zich herstelt, aanzienlijk zijn. Er is bovendien nog geen definitieve kostenverdeling tussen de federale en de Vlaamse overheid voor de uitgaven voor de vaccinatiecampagnes. De controles op de crisissteun dekken voorlopig maar 3,2% van de premiedossiers. Bij gebrek aan voldoende inspectiepersoneel en een meer gerichte controlestrategie zal een belangrijk deel van de uitbetaalde premies niet tijdig kunnen worden gecontroleerd.

De coronapandemie leidde tevens tot het Relanceplan Vlaamse Veerkracht, waarvoor de Vlaamse Regering in 2021 eenmalig 4,3 miljard euro budgetteerde. Het plan betreft 158 eenmalige investeringsprojecten, waarvan er 55 ook in het Nationaal Plan voor Herstel en Veerkracht zijn opgenomen, en 22 hervormingsprojecten. Voor die 55 projecten kan Vlaanderen een Europese subsidie van maximaal 2,3 miljard euro ontvangen. De uitvoering van het plan bleef in 2021 ver onder de begrotingsramingen: iets minder dan 1,7 miljard euro verbintenissen werden vastgelegd en amper 0,3 miljard euro is effectief vereffend. De rapporteringen van de Vlaamse overheid gingen niet in op deze onderaanwendingen.

Wachtlijsten

In zijn rekeningenrapport over 2020 gaf het Rekenhof een overzicht van de wachtlijsten die zich door de grote dienstverleningsnoden en een tekort aan middelen voordeden in de sectoren sociale huisvesting, erfgoedpremies, woonzorgcentra, jeugdhulp en onderwijsinfrastructuur. Het concludeerde dat de noden steeds groter bleven dan de beschikbare middelen en dat wachtlijsten een onvolkomen instrument zijn voor de inschatting van de werkelijke noden. In zijn rapport over 2021 merkt het Rekenhof op dat de Vlaamse Regering inspanningen heeft gedaan om het aantal wachtenden op steun in de sectoren kinderopvang en zorg voor personen met een functiebeperking te reduceren met regelgevende initiatieven en een versnelde inzet van uitbreidingsmiddelen. De impact van die inspanningen wordt stilaan zichtbaar, maar het is ook al duidelijk dat die impact in beide sectoren te beperkt is om de uitbreidingsambities binnen de legislatuur te bereiken.

Uitvoering beleidsintenties inzake zonnepanelen en doelgroepen

In 2021 nam de Vlaamse Regering initiatieven om tegelijk de hernieuwbare‐ energiedoelstellingen te halen, een meer kostenefficiënt systeem te creëren, het certificatenoverschot af te bouwen en het vertrouwen in groene‐stroominvesteringen te bewaren. De gedeeltelijke vervanging van het certificatensysteem door investeringssteun met calls en eenmalige investeringspremies voor zonnepanelen zal volgens het Rekenhof echter niet per definitie meer kostenefficiënt zijn dan het certificatensysteem.

De Vlaamse overheid heeft het Vlaams regeerakkoord 2019‐2024 op het vlak van de activering van personen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt en de hervorming van het doelgroepenbeleid intussen grotendeels gerealiseerd, met onder meer de afschaffing van een aantal maatregelen en het optrekken van de gerechtigde leeftijd van oudere werknemers. Het aantal tewerkgestelde personeelsleden daalde voor alle doelgroepen, behalve voor de Vlaamse ondersteuningspremie voor werknemers met een arbeidsbeperking. De Vlaamse overheid bereikte eind 2021 een werkgelegenheidsgraad van 75,9%, maar om de richtwaarde van 120.000 extra werkenden tegen eind 2024 te behalen, zullen nog bijkomende acties nodig zijn. De beschikbare data laten overigens geen uitspraak toe over de duurzaamheid van met doelgroepverminderingen gecreëerde tewerkstelling, noch over de vraag of alle belanghebbenden de weg vinden naar de RSZ‐kortingen.

Reactie van de minister

Op 20 juni heeft de Vlaamse minister van Financiën en Begroting geantwoord op de opmerkingen van het Rekenhof. Hij wees op de vooruitgang ten opzichte van het vorige jaar en beklemtoonde dat de grote lijnen van de rekeningen correct zitten, ook bij de bedrijfseconomische jaarrekening. Volgens de minister kon de discussie zich toespitsen op specifieke aandachtspunten, waarop zijn administratie elk jaar stappen ter verbetering zet. Zo zal zij de komende jaren werken aan de jaarafgrenzing, de toelagestromen tussen entiteiten van de Vlaamse overheid, de waardering van de activa (werken van burgerlijke bouwkunde, terreinen en gebouwen), de geschillen, de niet in de balans opgenomen rechten en verplichtingen, nog door het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap te betoelagen machtigingen en de beleids‐ en begrotingstoelichting – uitvoering (BBT‐BU). De minister reageerde daarmee hoofdzakelijk op de opmerkingen die gekoppeld zijn aan de certificeringsluiken in het rekeningenrapport.