Les dépenses fiscales pour les pensions du deuxième pilier en Belgique : les chiffres !

Le débat sur le coût budgétaire des pensions porte surtout sur les pensions légales, tandis que celui des pensions complémentaires, qui gagnent sans cesse en importance, suscite peu d’intérêt. Pourtant, la progression des pensions complémentaires, à l’instar de celle des pensions légales, a des répercussions majeures sur les finances publiques. En effet, les pensions complémentaires bénéficient d’un régime (para)fiscal favorable qui, donc, amoindrit les recettes fiscales. Dans ce rapport, le Bureau Fédéral du Plan calcule pour la première fois l'impact total sur les finances publiques des subventions fiscales et parafiscales aux pensions du deuxième pilier.

Un chiffrage de la subvention publique aux pensions complémentaires des salariés et des indépendants !

Cette version remplace la version publiée le 11 mai 2021. La nouvelle version corrige le calcul des recettes fiscales (fictives) du deuxième pilier et prend en compte les cotisations pour la pension complémentaire des dirigeants d'entreprise indépendants qui sont indiquées au niveau du plan de retraite.

Cette étude est publiée uniquement en néerlandais.

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Les pensions complémentaires bénéficient depuis des années d’un régime (para)fiscal avantageux visant à les promouvoir. En bref, un versement dans un produit de pension complémentaire est moins imposé que le même montant versé au titre de revenu professionnel puis investi dans un produit d'épargne standard. De plus, les intérêts générés par les réserves constituées sont exonérés, contrairement à ceux d'un produit d'épargne standard. Quelqu’un qui épargne une partie de son salaire net pour ses vieux jours constituera donc moins de réserves que celui qui le fait par le biais d’un régime de pension complémentaire. Une taxe est prélevée lors du versement de la pension complémentaire, alors que les retraits d’épargne sont exonérés, mais ce prélèvement à la sortie ne compense qu’en partie – et certainement pas totalement – l'avantage (para)fiscal à la constitution des pensions complémentaires.

L’octroi d’avantages (para)fiscaux à la constitution de pensions complémentaires amoindrit les recettes publiques. Comme ces moindres recettes s'apparentent à des dépenses supplémentaires, elles sont désignées dans la littérature sous le vocable de dépenses fiscales (tax expenditure). On s’est peu intéressé à ce jour à l’ampleur des dépenses fiscales pour le deuxième pilier de pension. Ce working paper, réalisé à la demande de la cellule stratégique de la ministre des Pensions, apporte du neuf car il dresse pour la première fois un aperçu complet des coûts budgétaires des pensions complémentaires du deuxième pilier. Les dépenses fiscales pour le troisième pilier de pension (notamment l’épargne pension) restent hors du champ de l’analyse.

Si le deuxième pilier des pensions était taxé selon le régime fiscal général sans que cette taxation n’influe sur le montant total des versements, les caisses de l’État auraient engrangé environ 3,50 milliards d’euros supplémentaires en 2018 : 2 milliards d’euros chez les salariés et 1,50 milliard d’euros chez les indépendants. Si l’on suppose, en revanche, que la suppression des avantages fiscaux influence le comportement des employeurs et que ceux-ci versent un montant moins élevé pour leurs travailleurs pour compenser l'augmentation de l'impôt (et ainsi maintenir inchangé le coût salarial total), les dépenses fiscales pour le régime des salariés tombent de 2 milliards d'euros à 1,47 milliard d'euros. Selon les hypothèses retenues, les dépenses fiscales totales pour le deuxième pilier des pensions sont donc estimées à 3,50 milliards d'euros ou à 2,97 milliards d'euros en 2018.

Ce chiffrage est influencé par des choix méthodologiques et un certain nombre d'hypothèses qu’il a fallu formuler pour pallier des données incomplètes. La poursuite des travaux permettrait d’affiner les résultats et de développer l’étude dans quatre domaines. Premièrement, l’approche des flux de trésorerie utilisée dans cette étude devrait être complétée par une approche en valeurs actuarielles. Deuxièmement, il faudrait idéalement prendre en compte le troisième pilier. Troisièmement, les futurs travaux devraient se baser sur des données microéconomiques spécifiques de sorte que les résultats soient moins tributaires des hypothèses formulées. Enfin, les calculs présentés ici et effectués au niveau agrégé gagneraient à être complétés par des analyses microéconomiques : l’on sait que les pensions complémentaires sont très inégalement distribuées, ce qui amène à se poser la question du caractère inégalitaire de l’octroi d’avantages fiscaux.