(O&O) : focus op het verslag aan het federale parlement ...

7 januari 2022 à 09:52

De steunmaatregelen voor onderzoek en ontwikkeling (O&O) zijn de grootste aftrekpost in de vennootschapsbelasting (1,2 miljard euro in 2018). Het Rekenhof stelt vast dat ondanks die hoge budgettaire kostprijs de wetgever weinig concrete doelstellingen geformuleerd heeft waaraan de effectiviteit van de fiscale steunmaatregelen kan worden geëvalueerd. Bovendien is het wetgevend kader bijzonder complex en de naleving ervan vaak moeilijk controleerbaar.

BESCHIKBARE DOCUMENTEN

Hoge kostprijs, onduidelijke doelstellingen en complexe regelgeving

De steunmaatregelen voor onderzoek en ontwikkeling (O&O) vormen momenteel de grootste kostenpost in de vennootschapsbelasting. In 2018 bedroeg die 1,2 miljard euro, een verdrievoudiging in vijf jaar. Hoewel momenteel meer kmo’s dan grote ondernemingen ervan gebruikmaken, is het grootste gedeelte van het brutobedrag van deze maatregelen geconcentreerd bij een beperkt aantal grote ondernemingen.

Hoewel de fiscale steunmaatregelen gerechtvaardigd kunnen worden om de Europese doelstelling te halen om minstens 3 % van het bbp in O&O te investeren, ontbreken concrete SMART‐doelstellingen aan de hand waarvan de effectiviteit van elke maatregel of de combinatie ervan kan worden beoordeeld.

Het regelgevende kader van de maatregelen is bovendien heel complex. Heel wat begrippen, zoals het begrip O&O zelf, zijn niet of niet eenduidig gedefinieerd in het Wetboek Inkomstenbelasting (WIB92). Daarnaast houdt de huidige octrooiprocedure een reëel risico in dat ondernemingen, louter om fiscale redenen, een Belgisch octrooi aanvragen dat kan worden verkregen zonder dat aan alle octrooieerbaarheidsvoorwaarden is voldaan. Ook voor de nieuwe categorie van ‘auteursrechtelijk beschermde computerprogramma’s in het kader van de innovatieaftrek zijn geen specifieke wettelijke evaluatiecriteria bepaald, wat de controle hierop bemoeilijkt.

Moeilijkheden bij risicoanalyse en controle

De risicoanalyse om te bepalen bij welke ondernemingen de fiscus de steunmaatregelen gaat controleren, is vrij rudimentair bij gebrek aan concrete gegevens of risicocriteria. Zo wordt geen rekening gehouden met de aard van de activiteit van de onderneming of het bestaan van een voorafgaande fiscale ruling over de aftrek van O&O‐inkomsten. Een grondige evaluatie waarom de controles voor het belastingkrediet en voor de octrooi‐ en innovatieaftrek niet altijd succesvol waren, ontbreekt bovendien.

Bij de uitvoering van de controles stelde het Rekenhof verschillende pijnpunten vast. Zo overstijgt de beoordeling van het O&O‐karakter snel de technische (niet‐fiscale) kennis van de fiscale controleurs. De adviezen van Belspo (het federale departement wetenschapsbeleid) zijn facultatief en vaak ontbreekt een inhoudelijke motivering, zodat de FOD Financiën dit in de praktijk niet kan controleren. Het Rekenhof merkt daarbij ook op dat Belspo voor deze taak over onvoldoende gespecialiseerd personeel beschikt.

Ook het maken of controleren van een zgn. verrekenprijsstudie om de bruto‐innovatie‐ inkomsten te bepalen is een heikel punt door een gebrek aan kwaliteitsvolle vergelijkingspunten in de beschikbare databanken. Bovendien is niet iedere fiscale controleur hiervoor voldoende opgeleid. Het Rekenhof beveelt daarom aan een aparte gespecialiseerde O&O‐cel op te richten waarin alle beschikbare expertise gebundeld is.

Weinig bewijzen van effectiviteit

De effectiviteit van de fiscale steunmaatregelen of de combinatie ervan kan momenteel moeilijk geëvalueerd worden door een gebrek aan concrete meetbare doelstellingen (bv. in termen van werkgelegenheid of een welbepaald O&O‐niveau).

Uit een onderzoek van het Federaal Planbureau in 2019 bleek echter dat de steunmaatregelen in de vennootschapsbelasting (met name het belastingkrediet en de octrooiaftrek) tot relatief weinig bijkomende O&O‐uitgaven leidden, zeker bij grote ondernemingen. De efficiëntie zou bovendien afnemen als ondernemingen verschillende steunmaatregelen combineren. Op basis van de conclusies van het Federaal Planbureau stelt het Rekenhof voor te onderzoeken of het totale steunbedrag of het aftrekpercentage vanaf een bepaald plafond kan worden verlaagd. Dat zou niet alleen de kostprijs doen dalen, maar ook de effectiviteit van de steunmaatregelen in de vennootschapsbelasting verhogen.

Het Rekenhof stelde tot slot ook vast dat het federale en het gewestelijke beleidsniveau onvoldoende overleggen en samenwerken om het beleid inzake O&O en innovatie op elkaar af te stemmen en te coördineren. De Interministeriële Conferentie voor Wetenschapsbeleid (IMCWB), momenteel het enige overlegorgaan tussen de regionale en federale beleidsinstanties voor wetenschapsbeleid, is de laatste tien jaar nauwelijks samengekomen op ministerieel niveau en kon dus ook geen coördinerende rol spelen.