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F.F.F.

Mesures plus strictes de lutte contre la corruption : communication, directive et sanctions spécifiques ...

Temps de lecture: 18 min |5 mai 2023 à 13:35

Commission Européenne

Le train de mesures anticorruption présenté ce 3 mai consiste premièrement en une communication sur la lutte contre la corruption dans l'UE, qui donne un aperçu de la législation et des politiques existantes de l'UE en matière de lutte contre la corruption, fait le point sur les défis à relever et examine la manière de renforcer l'action future de l'UE.
Deuxièmement, la Commission propose une directive relative à la lutte contre la corruption. La proposition établit des règles qui mettent à jour et harmonisent les définitions et les sanctions applicables aux infractions de corruption afin de garantir la mise en place d'instruments de droit pénal répondant à des normes élevées pour lutter contre l'ensemble des infractions de corruption, mieux prévenir la corruption et améliorer l'application de la législation.
Troisièmement, le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité propose, avec le soutien de la Commission, de compléter la panoplie de mesures restrictives (sanctions) relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) par un régime de sanctions spécifique pour cibler les actes graves de corruption dans le monde entier.

Quelle est la situation en matière de corruption dans l'UE?

Les indices mondiaux de corruption placent de nombreux États membres de l'UE parmi les pays considérés comme les moins corrompus au monde. Toutefois, comme l'indiquent également les rapports sur l'état de droit, de nombreux problèmes doivent être résolus et la corruption reste un sujet de préoccupation pour les citoyens dans l'ensemble de l'UE, comme le montrent les données Eurobaromètre. En 2022, près de sept Européens sur dix (68 %) pensaient que la corruption était répandue dans leur pays et seulement 31 % estimaient que les efforts déployés par leur gouvernement pour lutter contre la corruption étaient efficaces. En outre, plus de la moitié des entreprises établies dans l'UE (51 %) estiment qu'il est peu probable que des personnes ou des entreprises corrompues dans leur pays soient arrêtées ou signalées à la police ou au ministère public. La corruption est par nature difficile à quantifier, mais même des estimations prudentes indiquent qu'elle coûte quelque 120 milliards d'euros par an à l'économie de l'UE.

Pourquoi la Commission propose-t-elle de nouvelles règles pour lutter contre la corruption?

La législation pénale dont dispose actuellement l'UE pour lutter contre la corruption est fragmentée et de portée limitée, de sorte que les types d'infractions de corruption et les sanctions appliquées varient considérablement d'un État membre à l'autre.

Les dispositions de droit pénal visant à lutter contre la corruption ne sont harmonisées que dans une mesure limitée et ne couvrent que le versement de pots-de-vin. D'autres infractions de corruption, telles que le détournement, le trafic d'influence, l'abus de fonctions et l'enrichissement illicite lié aux délits de corruption, ne font pas encore l'objet d'un rapprochement, et les différences entre les législations nationales entravent la lutte efficace contre la corruption, en particulier dans les affaires transfrontières, qui ne cessent de croître.

La proposition législative vise donc à mettre à jour le cadre existant de l'UE en matière de lutte contre la corruption, en regroupant les dispositions tant pour le secteur public que pour le secteur privé dans un seul acte juridique, et à étendre le champ d'application des délits de corruption à toutes les infractions concernées.

La directive vise à prévoir des sanctions appropriées et à lever les obstacles à l'efficacité des enquêtes et des poursuites, tels que la brièveté des délais de prescription, l'opacité des procédures de levée des immunités ou des privilèges, ainsi que la disponibilité limitée des ressources, des formations et des outils d'enquête. Elle couvre également les actions visant à prévenir la corruption et à renforcer l'application de la législation.

Quelles mesures la Commission propose-t-elle pour prévenir la corruption?

La directive proposée impose aux États membres de veiller à ce que des outils de prévention essentiels soient en place, y compris des règles efficaces en matière d'accès à l'information, de gestion des conflits d'intérêts dans le secteur public, ainsi que des règles relatives aux avoirs des fonctionnaires et des règles régissant leur interaction avec le secteur privé.

Elle impose également aux États membres de garantir le degré le plus élevé de transparence et de responsabilisation dans l'administration publique et le processus décisionnel public et de prendre des mesures pour sensibiliser le public à la dangerosité de la corruption.

Elle leur demande d'encourager la société civile et les organisations de terrain à participer aux efforts de lutte contre la corruption. Elle fournit un ensemble cohérent de règles visant à mieux lutter contre la corruption dans l'UE et à améliorer la coordination des actions au niveau national et au niveau de l'UE.

Quels sont les principaux éléments de la proposition? Quels sont les éléments nouveaux?

La Commission propose une directive visant à mettre à jour et à harmoniser les règles de l'UE relatives aux définitions et aux sanctions applicables aux infractions de corruption. Cela garantira la mise en place de normes élevées pour lutter contre l'ensemble des infractions de corruption et pour assurer une meilleure prévention et une meilleure application de la législation.

La proposition étend la liste des infractions de corruption de l'UE au détournement, au trafic d'influence, à l'abus de fonctions, ainsi qu'à l'obstruction à la justice et à l'enrichissement illicite lié aux délits de corruption, au-delà des délits de corruption plus classiques. Elle définit aussi des niveaux de sanction cohérents, ainsi que des circonstances aggravantes et atténuantes. Des circonstances aggravantes pourraient s'appliquer, par exemple, lorsque l'auteur de l'infraction est un haut fonctionnaire ou est responsable de l'application de la loi. Les circonstances atténuantes pourraient inclure les situations dans lesquelles l'auteur de l'infraction désigne d'autres contrevenants ou aide à les traduire en justice.

Pour la première fois au niveau de l'UE, la proposition regroupe la corruption des secteurs public et privé dans un seul acte juridique. Elle définit également des exigences claires en matière de suivi et de communication d'informations afin de faciliter le contrôle de l'application de la législation.

La lutte contre la corruption commence par la prévention et la création d'une culture de l'intégrité, dans laquelle la corruption n'est pas tolérée. La directive proposée oblige les États membres à agir et à mener des campagnes d'information et de sensibilisation ainsi que des programmes de recherche et d'éducation. Elle leur impose d'encourager la société civile et les organisations de terrain à participer aux efforts de lutte contre la corruption, ainsi que de veiller à ce que des outils de prévention essentiels, tels que le libre accès aux informations d'intérêt public, des règles efficaces en matière de divulgation et de gestion des conflits d'intérêts dans le secteur public, des règles efficaces pour la divulgation et la vérification des avoirs des fonctionnaires et des règles efficaces régissant l'interaction entre le secteur privé et le secteur public, soient en place.

La proposition renforce également l'aspect répressif. Les rapports sur l'état de droit ont montré que des systèmes de justice pénale efficaces sont essentiels pour assurer le respect de normes élevées. La directive établit des règles minimales pour lutter contre le réseau complexe d'activités interdépendantes qui alimentent la corruption dans les sociétés d'aujourd'hui. Elle aborde les facteurs clés d'un travail efficace de lutte contre la corruption, notamment la capacité, la spécialisation et l'accès aux outils d'enquête pertinents, ainsi que les obstacles à l'efficacité des enquêtes et des poursuites, tels que la lourdeur et l'opacité des procédures de levée des immunités ou les délais de prescription excessivement courts pour les infractions de corruption.

La directive introduit-elle des règles en matière de déclaration de patrimoine, de lobbying et de pantouflage?

La directive couvre des mesures portant sur ces trois aspects.

L'article 3 invite les États membres à veiller à ce que des outils de prévention essentiels soient en place, y compris des règles efficaces i) en matière de divulgation et de gestion des conflits d'intérêts dans le secteur public, ii) en matière de divulgation et de vérification des avoirs des fonctionnaires et iii) régissant l'interaction entre le secteur privé et le secteur public.

En effet, la lutte contre la corruption commence par la prévention, la transparence et l'instauration d'une culture de l'intégrité, dans laquelle la corruption et l'impunité ne sont pas tolérées.

En outre, la directive proposée oblige les États membres à prendre des mesures telles que des campagnes d'information et de sensibilisation ainsi que des programmes de recherche et d'éducation, et à encourager la société civile et les organisations de terrain à participer aux efforts de lutte contre la corruption.

Le public a-t-il été consulté sur la législation proposée?

La Commission a publié un appel à contributions qui s'est déroulé du 20 janvier 2023 au 17 février 2023. Plus de 361 contributions ont été reçues du public.

La Commission a consulté les États membres au moyen de questionnaires sur les dispositions nationales relatives à l'incrimination de la corruption et à la lutte contre celle-ci.

Les idées relatives à un projet de directive et les réponses aux questionnaires ont été examinées dans le cadre de deux ateliers consacrés au partage d'expériences en matière de lutte contre la corruption. La Commission a aussi consulté les agences et organes de l'Union chargés de soutenir la coopération policière et judiciaire entre les États membres, y compris Eurojust et Europol, ainsi que le Parquet européen et les autorités nationales chargées de la prévention et de la répression de la corruption.

La Commission a consulté des organisations internationales, dont l'ONUDC, l'OCDE et le GRECO, et a reçu des contributions de celles-ci. Le monde universitaire et la société civile ont également apporté leur contribution, y compris Transparency International et la coalition de la convention des Nations unies contre la corruption (CNUCC).

Quels sont les principaux éléments de la communication accompagnant les initiatives?

La communication donne un aperçu du cadre de lutte contre la corruption au niveau de l'UE et de la manière dont il est possible d'intégrer davantage la lutte contre la corruption dans l'élaboration des politiques de l'Union. Elle expose les efforts déployés par l'UE pour contribuer à la prévention, à la détection et à la lutte contre la corruption, sur la base d'un ensemble solide de mesures déjà en place.

Les axes de travail définis dans cette communication représentent un engagement fort de l'UE à intensifier ses efforts pour lutter contre la corruption et pour œuvrer à l'élaboration d'une approche stratégique globale au moyen d'une stratégie anticorruption de l'UE. Une première étape dans ce processus consistera à mettre en place un réseau européen de lutte contre la corruption. L'une des premières tâches du nouveau réseau européen de lutte contre la corruption sera de cartographier les zones à haut risque communes d'ici à 2024. La Commission dirigera ces travaux en étroite concertation avec les États membres.

Quelles seront les missions du réseau européen de lutte contre la corruption?

Depuis 2015, la Commission mène un programme européen de partage d'expériences en matière de lutte contre la corruption, qui offre aux praticiens de la lutte contre la corruption des États membres un forum d'échange sur les réformes menées dans le domaine. Ces travaux seront étendus et approfondis grâce à un nouveau réseau européen

qui sera chargé d'élaborer des bonnes pratiques et des orientations pratiques dans divers domaines d'intérêt commun. Il soutiendra également une collecte plus systématique de données et d'éléments de preuve pouvant servir de base solide aux actions de lutte contre la corruption et au suivi du succès de ces actions.

Le réseau s'appuiera sur l'expérience acquise en travaillant avec les services répressifs et les autorités publiques, et réunira toutes les parties prenantes concernées, y compris les praticiens, les experts et les chercheurs, ainsi que des représentants de la société civile et des organisations internationales.

Quels autres instruments existent au niveau de l'Union pour aider les État membre à lutter contre la corruption?

La Commission suit l'évolution de la situation en matière de lutte contre la corruption au niveau national, qui constitue l'un des aspects centraux du cycle annuel de rapport sur l'état de droit. Depuis 2022, les rapports contiennent aussi des recommandations pour chaque pays, soutenant les efforts déployés pour faire avancer les réformes et encourageant les évolutions positives. Dans le cadre du suivi de chaque rapport sur l'état de droit, la Commission collabore au niveau technique avec les États membres afin de leur offrir une expertise et de les aider à surmonter les difficultés recensées.

La lutte contre la corruption, associée à l'indépendance et à l'efficience du système judiciaire ainsi qu'à la qualité et au caractère inclusif du processus législatif, fait également partie du Semestre européen. Les recommandations par pays formulées dans le cadre du Semestre européen ont orienté des réformes et des investissements concrets dans plusieurs États membres afin d'améliorer leur capacité à lutter contre la corruption. Elles sont prises en compte dans les plans nationaux pour la reprise et la résilience.

La Commission a également recours à des programmes spécifiques pour soutenir les efforts de lutte contre la corruption dans les États membres, notamment:

l'instrument d'appui technique fournit une expertise technique sur mesure pour aider les États membres à renforcer leurs capacités administratives et à concevoir et mettre en œuvre des réformes, dont beaucoup se sont concentrées sur le renforcement de leurs défenses contre la corruption;
le Fonds pour la sécurité intérieure permet de financer un large éventail d'actions de lutte contre la corruption visant principalement à renforcer la coordination et la coopération entre les services répressifs, Europol et les organisations internationales compétentes, ainsi que la participation des milieux académiques et de la société civile;
le programme de l'Union en matière de lutte contre la fraude offre aux États membres un soutien pour lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union. Plus précisément, il aide les autorités nationales à renforcer leurs capacités d'enquête et comprend une section consacrée à la formation.

Les organes et agences de l'UE participant à la lutte contre la corruption sont nombreux:

Eurojust encourage la coopération judiciaire entre les États membres en matière de lutte contre la corruption. En 2021, l'agence a apporté son soutien aux États membres dans 326 affaires de corruption, mis en place 11 équipes communes d'enquête et organisé 13 réunions de coordination consacrées à un dossier donné;
Europol soutient activement les États membres en procédant à des analyses stratégiques et en fournissant un appui aux enquêtes pénales et aux opérations de renseignement en matière pénale. Au sein de l'agence, le Centre européen de lutte contre la criminalité financière et économique est chargé d'apporter un soutien opérationnel et analytique dans les enquêtes sur des affaires liées à la criminalité financière et économique, y compris la corruption, et lors du gel et de la saisie des avoirs d'origine criminelle;
le Parquet européen poursuit et traduit en justice les auteurs de délits (au nombre desquels la corruption) portant atteinte au budget de l'UE. En 2021, le Parquet européen a enquêté sur 40 affaires de corruption; en 2022, ce nombre est passé à 87;
l'Office de lutte antifraude (OLAF) enquête sur les cas de fraude au détriment du budget de l'UE, ainsi que sur la corruption et les fautes graves commises dans les institutions européennes. Il est également chargé d'élaborer la politique de lutte contre la fraude pour la Commission européenne.

Quand l'UE présentera-t-elle une stratégie européenne de lutte contre la corruption?

Avec le train de mesures adopté aujourd'hui, la Commission a commencé à élaborer des mesures de lutte contre la corruption. Comme le reconnaissent les rapports sur l'état de droit, un cadre stratégique de lutte contre la corruption offre une occasion importante de traduire l'engagement et la vision politiques en actions concrètes. Les stratégies de lutte contre la corruption peuvent garantir que les lacunes législatives ou institutionnelles individuelles ne sont pas traitées de manière isolée et que les dispositions de lutte contre la corruption sont intégrées dans toutes les politiques sectorielles pertinentes. Il est donc nécessaire de mettre en place une stratégie de l'UE en matière de lutte contre la corruption. Pour être efficace, celle-ci doit être élaborée en s'appuyant sur un socle solide alliant consensus et vaste consultation, en particulier du Parlement européen et des États membres. Elle doit également s'accompagner d'objectifs spécifiques et mesurables, d'un budget clair et de responsabilités bien définies.

Avons-nous besoin de règles particulières pour signaler les infractions de corruption (dénonciation de dysfonctionnements)?

L'Union européenne protège les lanceurs d'alerte qui dénoncent des violations du droit de l'Union, notamment des actes répréhensibles, une mauvaise administration et une gestion défectueuse, ainsi que les fraudes et autres irrégularités. Le rôle important que jouent les lanceurs d'alerte dans la défense de l'intérêt public est reconnu dans la directive de 2019 sur la protection des lanceurs d'alerte, qui établit des normes efficaces pour protéger ces derniers des représailles. La proposition de ce jour va un peu plus loin encore, en étendant cette protection aux personnes qui dénoncent des délits de corruption. L'objectif est de créer un climat dans lequel les personnes se sentent encouragées à signaler les délits de corruption, sans crainte de représailles, ce qui améliorera l'efficacité des enquêtes anticorruption.

Quelles mesures sont prises en ce qui concerne la dimension extérieure de la lutte contre la corruption?

Dans le cadre de ses actions extérieures, l'UE soutient les réformes juridiques et politiques visant à mettre en place des institutions chargées de lutter contre la corruption et des organes de contrôle en la matière, à promouvoir des normes élevées d'intégrité et de transparence, ainsi qu'à renforcer le rôle de garde-fous contre la corruption que jouent la société civile, les lanceurs d'alerte, les défenseurs des droits de l'homme et les médias indépendants.

La lutte contre la corruption est également abordée dans les dialogues sur l'action publique, les droits de l'homme, la sécurité et les politiques sectorielles menés avec les pays tiers et les organisations internationales. L'UE soutient également les travaux de lutte contre la corruption dans les enceintes multilatérales

Pourquoi l'UE a-t-elle besoin d'un cadre de sanctions visant spécifiquement la corruption?

À ce jour, l'UE dispose de cadres visant la corruption en dehors de l'UE dans deux pays tiers. Avec la proposition d'aujourd'hui, l'Union sera en mesure de cibler les actes de corruption graves dans le monde entier, où qu'ils se produisent.

Le nouveau cadre renforcerait donc la capacité de l'Union à protéger ses valeurs, ses intérêts fondamentaux, sa sécurité, son indépendance et son intégrité, tout en consolidant et en soutenant la démocratie, l'état de droit et les droits de l'homme.

Quels actes de corruption seront ciblés par le cadre de sanctions proposé?

Le cadre en question permettra à l'Union d'adopter des mesures restrictives lorsque des actes de corruption portent gravement atteinte ou risquent de porter gravement atteinte aux objectifs de la politique étrangère et de sécurité commune.

La corruption passive ou active d'un fonctionnaire ou le détournement ou l'appropriation frauduleuse de biens par un fonctionnaire, y compris le blanchiment des produits de ces actes, pourraient constituer de tels actes graves de corruption, en particulier dans un pays qui figure sur la liste de l'UE des pays et territoires non coopératifs à des fins fiscales, ou dans un pays dont les dispositifs nationaux de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme présentent des carences stratégiques qui font peser une menace significative sur le système financier de l'Union.